lunes, 11 de julio de 2011

Adolfo Acevedo: HACIA UN SISTEMA TRIBUTARIO CON MAYOR JUSTICIA Y EQUIDAD

SINTESIS DE LA PROPUESTA ¨HACIA UN SISTEMA TRIBUTARIO CON MAYOR JUSTICIA Y EQUIDAD¨.

Adolfo José Acevedo Vogl

Porque es necesario transformar el sistema tributario?

Nicaragua, y en general los países de América Latina, adolecen de una elevada desigualdad en la distribución del ingreso, la riqueza y las oportunidades. Esto a su vez se refleja en el hecho de que grandes segmentos de la población carece de acceso al capital humano y otros recursos y medios fundamentales para poder insertarse a la vida económica y social en condiciones que le permitan aspirar a una vida digna y desplegar lo más plenamente posible sus potencialidades.

El problema que surge a primera vista es el de la suficiencia de recursos. Esta constatación está relacionada con el principio de la suficiencia del sistema tributario. En síntesis, para que el Estado pueda desempeñar adecuadamente un papel redistributivo y de promotor de un desarrollo equitativo y sostenible necesita que el sistema tributario genere un volumen adecuado de recursos.

Así, la presión o carga tributaria, es decir, el monto que representa la recaudación impositiva como fracción del PIB, es un índice que permite ilustrar comparativamente la capacidad del Estado de sustentar una mayor inversión pública social.

Como se ha indicado en numerosos trabajos, el nivel que alcanza la inversión social en nuestros países se encuentra fuertemente limitado por una recaudación tributaria como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) que resulta ser muy baja, en términos comparativos internacionales. La recaudación tributaria resulta totalmente insuficiente para atender las necesidades. de desarrollo de los mismos ni para encarar mínimas políticas de distribución del ingreso.

La necesidad de una transformación del sistema tributario obedece por tanto, en primer lugar, al hecho que se requiere un volumen mucho mayor de recursos para implementar políticas públicas que promuevan el desarrollo con equidad demandado por los ciudadanos.

Por otra parte, para que el Estado cuente con el financiamiento necesario para sostener niveles adecuados de inversión en capital humano, infraestructura básica y protección social, y para que se logren los efectos distributivos esperados, es fundamental que la estructura de financiamiento de este gasto descanse con mayor fortaleza relativa sobre los estratos de mayores ingresos de la sociedad, en lugar de que lo haga sobre los estratos medios y bajos.

Es en este punto donde el diseño y la estructura del sistema tributario merecen especial atención como elementos de resguardo de la equidad, lo que es factible mediante el fortalecimiento de tributos cuya carga sea afrontada por los que más tienen, como los impuestos a la renta personal y al patrimonio.

De hecho, la insuficiencia comparativa de la carga tributaria de la región latinoamericana, y de Nicaragua, no se explica por las limitaciones en el nivel de recaudación que alcanzan todos los impuestos por igual. En realidad esta insuficiencia se encuentra concentrada, en lo fundamental, en el impuesto sobre la renta personal.

Pero el problema con el Impuesto sobre la Renta (IR) no estriba en aumentar las tasas. Las tasas del IR en Nicaragua y América Latina no están muy lejos de las de la OCDE, como se muestra en este trabajo. Pero en la OCDE redujeron o eliminaron exenciones, deducciones y exoneraciones, es decir, de manera que las tasas similares gravan porcentajes de la base gravable (la renta) mucho mayores.

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Por el contrario, en comparación a otras regiones del mundo, nuestros países tienen una dependencia muy fuerte de la recaudación de los impuestos indirectos. El elevado peso que tienen estos impuestos en la recaudación tributaria de los países de la región, determina la prevalencia de sistemas tributarios predominantemente regresivos, es decir que la presión tributaria recae con más fuerza relativa sobre los segmentos de menores ingresos de la población.

Parece evidente que cuando la carga tributaria relativa recae con especial fuerza sobre la mayoría de la población de menores ingresos, mientras que la carga relativa de los segmentos de mayores ingresos es mínima, el resultado necesario será una recaudación exigua.

En estas condiciones, la manera fundamental de expandir la base de recursos disponibles para aumentar la inversión pública social hasta los niveles requeridos, será efectuando reformas en el sistema tributario orientadas a lograr la progresividad del mismo

En el caso de Nicaragua, la transformación del sistema tributario resulta una necesidad cada vez más imperiosa. Por una parte las necesidades de inversión pública social son apreciables. Por ejemplo, Sánchez y  Vos (2009) estiman que se requeriría un aumento de la recaudación de alrededor del 4% del PIB para que el país pueda aspirar a alcanzar el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio solo en el campo de la educación. Por otra parte, los lapsos de tiempo disponibles están cada vez más acotados.

En síntesis, el país se caracteriza por un Sector Publico que moviliza recursos tributarios muy escasos y de manera altamente inequitativa, y en consecuencia, tiene poca capacidad para invertir en infraestructura básica y capital humano, elementos que constituyen prerrequisitos y elementos fundamentales del proceso de desarrollo.

Por otra parte, la cooperación externa muestra una tendencia marcadamente declinante, como proporción del PIB. De manera que, si se desea incrementar de manera significativa el Gasto Público Social como porcentaje del PIB, la principal opción disponible reside en promover una transformación a fondo del sistema tributario que haga posible incrementar la recaudación fiscal como porcentaje del PIB, de manera más equitativa, y con mayor suficiencia.

Todo esto determina la necesidad de una transformación comprehensiva y profunda del sistema tributario.

Las debilidades centrales del actual sistema tributario

La actual estructura de la recaudación tributaria nicaragüense está cada vez más centrada en lo que Barreix y Roca (2007) han denominado los dos ¨pilares¨ principales de los sistemas tributarios contemporáneos, el Impuesto al Valor Agregado y el Impuesto sobre la Renta, y en dos ¨impuestos complementarios¨ – el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y los aranceles a la importación.

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FUENTE: EN BASE A MHCP

Cualquier propuesta de transformación del sistema tributario debe partir del análisis de las debilidades básicas que pueden detectarse en el diseño y la aplicación de estos dos grandes pilares de nuestro sistema tributario, el Impuesto sobre la Renta (IR) y el Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) con el propósito de determinar las posibles modificaciones en su diseño que podrían contribuir a hacer nuestro sistema tributario más eficiente y equitativo.

Los otros dos impuestos ¨complementarios¨, el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y los aranceles aduaneros, por su propia naturaleza y características, desempeñaran un papel cada vez menor en el sistema tributario.

En general, el impuesto sobre la renta personal tiene una estructura cedular (por oposición a global). Esto significa que los diferentes tipos de está sujetos a un régimen fiscal diferente, con distintas tasas y tratamientos. En particular, mientras las rentas salariales están sujetas a una escala de tasas progresivas, las rentas o rendimientos del capital (dividendos, intereses y rentas financieras, regalías e alquileres) son acreedoras de un tratamiento preferencial.

De esta manera, la carga tributaria relativa del impuesto sobre la renta personal recae con mayor fuerza en los trabajadores asalariados del sector formal. Este tratamiento discriminatorio en contra de las rentas salariales violenta la equidad vertical y horizontal y debilita la capacidad recaudatoria y redistributiva del impuesto.

Al mismo tiempo, la renta se define sobre una base territorial, de manera tal que los ingresos de los residentes generados fuera de las fronteras nacionales no pagan impuestos, de manera que no son gravados por la totalidad de su renta. Aunque los ingresos internacionales son difíciles de rastrear, aplicar el principio de renta mundial resulta cada vez más relevante en la medida en que podría cerrar vías actuales de evasión y permitir mayores instrumentos de control a las autoridades tributarias.

Por su parte, el impuesto sobre la renta de las sociedades también presenta una serie de exenciones discrecionales para sectores favorecidos o protegidos, como la agricultura, el turismo y las empresas instaladas en zonas francas. Estos regímenes representan una gran pérdida de ingresos fiscales y facilitan todo tipo de operaciones de evasión y elusión por parte de empresas relacionadas, integrantes de un mismo grupo económico. Como resultado de las generosas exenciones y exoneraciones, las deducciones permitidas y los elevados niveles de evasión, la tasa efectiva de ambos impuestos (impuesto sobre la renta personal y corporativa) es significativamente inferior a la tasa teórica o legal.

En cuanto a la modernización en el diseño del IR sobre las empresas, de manera general la legislación no ha incorporado normas que estén acordes con la apertura financiera y comercial operada durante la década pasada.

Así, se observa la ausencia de principios en materia de precios de transferencia entre empresas relacionadas, criterios para la deducción de intereses pagados o “capitalización débil”, transferencia de utilidades desde y hacia paraísos fiscales, y otros mecanismos comúnmente utilizados por las empresas transnacionales (y por empresas relacionadas que forman parte de grupos empresariales domésticos) para reducir su carga tributaria trasladando sus utilidades de un país a otro.

En cuanto al Impuesto al Valor Agregado (IVA), las excesivas exenciones (un listado extenso de bienes y servicios están exentos del IVA) y la prevalencia de regímenes generosos que extienden el tratamiento de tasa cero no solo a los exportadores directos sino también a sus proveedores han provocado una fuerte erosión de bases impositivas, distorsiones económicas, inequidades y complicaciones administrativas.

Como ocurre para el impuesto sobre la renta, aparte de las excepciones universales (objetivas) aplicables a todos, también hay exenciones particulares para categorías especiales de agentes (exenciones subjetivas), lo cual generalmente incluye a los mismos sectores que están exentos del impuesto sobre la renta.

Las propuestas o recomendaciones principales para transformar el sistema tributario:

Algunas propuestas o recomendaciones para promover una reforma significativa y comprehensiva del sistema tributario serian:

LA REFORMA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA:

La reforma a la imposición sobre la renta se estructuraría en torno a tres grandes figuras: i) el impuesto sobre la renta de las personas físicas o naturales, que gravaría a las personas físicas residentes en Nicaragua; ii) el impuesto sobre la renta de las personas jurídicas, que gravaría a las sociedades y demás personas jurídicas residentes en Nicaragua; y iii) el impuesto sobre la renta de los no residentes, que gravaría la renta de fuente nicaragüense obtenida por personas físicas y jurídicas no residentes en Nicaragua.

La propuesta de reforma del IR se estructura en torno a dos grandes líneas maestras:

Primera, el tránsito hacia una forma de imposición sobre la renta de carácter global, en sustitución del actual sistema cedular.

El sistema global o sintético de imposición sobre la renta, el cual define como base gravable del impuesto la totalidad de las rentas netas de cada uno de los contribuyentes, con independencia de las fuentes de las mismas, es aquella que permite determinar la real capacidad económica de las personas, y por tanto, su verdadera capacidad contributiva.

Al gravar a los contribuyentes con una escala progresiva de tasas marginales, según su mayor o menor capacidad contributiva, cumple con el principio de equidad vertical. Al mismo tiempo, al gravar a aquellos contribuyentes con la misma cuantía de renta global a la misma tasa marginal, según el tramo que ocupen en la escala progresiva, satisface el criterio de equidad horizontal.

Sin embargo, a pesar de que la legislación nicaragüense define la renta de manera que permite determinar la verdadera capacidad económica total de todos los contribuyentes, de hecho, dado que debido a los bajos salarios prevalecientes en el país más del 80% de los asalariados del sector formal de la economía quedan fuera del alcance del gravamen, por encontrarse bajo el mínimo exento, el sistema de imposición progresiva sobre la renta ha quedado circunscrito, casi exclusivamente, a los técnicos y profesionales asalariados, es decir a las capas medias.

Por el contrario, los estratos sociales que conforman el segmento de mayores ingresos de la población, entre cuyas fuentes de ingreso suelen tener un alto peso relativo las rentas del capital – particularmente dividendos y rentas financieras -, han sido liberados del sistema de imposición progresiva sobre la renta, porque este tipo de rentas ha quedado sujeto a un sistema de imposición separado y preferencial, de carácter cedular, y sometido a retención definitiva con una tasa uniforme de apenas un 10%.

Este sistema de imposición cedular sobre las rentas pasivas del capital no solo significa romper con los principios básicos de equidad horizontal y vertical, sino que rinde montos de recaudación muy inferiores a los que se obtendrían bajo un sistema global.

De acuerdo con esta propuesta, para establecer la base gravable del impuesto

i) se sumarian en una sola base imponible todas las rentas de los contribuyentes sin distingo de su origen (rendimientos del trabajo, rendimientos del capital, otras fuentes), y con independencia del país de origen de dichas rentas, aplicando el criterio de renta mundial;

ii) a la suma total de la renta obtenida de esta manera se le aplicarían las deducciones de ley (mínimo exento, aporte al INSS, otras) para obtener la renta neta gravable y

iii) a esta base imponible neta se le aplicaría una única escala progresiva con tasas marginales entre el 10% al 30% para obtener la cuota líquida del impuesto.

iv) a la cuota líquida del impuesto se le aplican deducciones por doble imposición internacional y retenciones a cuenta o anticipos.

La reforma apunta por incluir al conjunto de las rentas del contribuyente residente en una sola base, deducir un mínimo exento y el aporte al INSS, y luego aplicarles, a nivel de las personas físicas, una escala progresiva (10%-30%). Ésta es la forma técnica de alcanzar la progresividad.

Segunda, la transición hacia una forma de imposición sobre la renta total del contribuyente residente, independientemente del lugar donde genere u obtenga dicha renta, aplicando el principio de renta mundial, a diferencia del actual modelo, basado en el principio territorial.

El criterio de residencia, o de renta mundial significa que los residentes tributan sobre la totalidad de su renta, sea que esta se obtenga por operaciones dentro del territorio, o en el exterior, es decir, que este criterio permite gravar la verdadera capacidad económica total de los contribuyentes.

La introducción del principio de la residencia o de renta mundial en los impuestos sobre la renta ha ido estrechamente vinculada con la adopción del principio de capacidad económica como criterio básico de justicia tributaria material. Si se considera que las personas deben pagar impuestos de acuerdo con su capacidad económica global, de modo que los de mayor capacidad económica paguen más por solidaridad con los de menor capacidad económica, habrá que decir que el criterio de residencia es el correcto.

Para poder reflejar la verdadera capacidad económica de los contribuyentes, esta debe reflejar no solo la renta de las personas residentes derivada de operaciones efectuadas dentro del país, sino también la derivada de operaciones efectuadas por estas en el exterior.

Bajo el actual esquema, basado en el principio territorial, a las personas residentes de mayor capacidad económica les basta con colocar sus fuentes de renta en el extranjero para justificar su no tributación en Nicaragua. Sin este criterio, el contribuyente de alta capacidad económica que quiera ubicar sus fuentes de riqueza fuera del país para no tributar lo puede hacer con apoyo de la Ley.

Quien no pueda ubicar sus fuentes fuera, como los trabajadores, serían los que pagan el impuesto. Basta además con que un gran empresario venda las acciones de sus empresas en el exterior, obteniendo ganancias de capital, para que no tenga que tributar por esta operación en Nicaragua, porque se efectuó fuera del territorio.

Por lo demás, debido a la aplicación del principio territorial o de fuente aplicado por el país, los estratos de mayores ingresos pueden colocar sus recursos en Estados Unidos, en donde son catalogados como ¨extranjeros no residentes¨ y disfrutan un estatus libre de impuestos, y los rendimientos de esa riqueza tampoco pueden ser gravados en Nicaragua, reforzando la tendencia del impuesto a recaer exclusivamente sobre los trabajadores asalariados.

La deducción por doble imposición internacional permitirá deducir el impuesto pagado en la jurisdicción de origen de la renta, hasta el límite que iguale al impuesto aplicable en Nicaragua, lo cual por un lado permite evitar que la misma renta sea gravada dos veces, y por otro, permite lograr la neutralidad de la imposición respecto a la exportación de capital para los inversionistas extranjeros sujetos al principio de renta mundial, mientras que incentiva la inversión en el país para los inversionistas nacionales.

Por otra parte, para minimizar las objeciones a la denominada ¨doble tributación¨ interna, es decir referidas al hecho de que los beneficios empresariales son gravados primero en cabeza de la persona jurídica, y luego cuando son distribuidos como dividendos – a pesar de que la justificación de la consideración de la sociedad como una persona aparte de las personas de los socios está suficientemente bien establecida - podrían establecerse determinadas formas de integración entre ambos impuestos.

Con el propósito de incentivar el ahorro y la inversión empresarial, una opción sería podría establecerse un esquema de integración entre ambos similar al que existe en Chile, estableciendo una tasa marginal máxima más elevada en el caso del impuesto sobre la renta sobre las personas naturales, que la tasa prevaleciente para las personas jurídicas, de manera que si los dividendos se retienen, incrementando el ahorro empresarial, serian gravados a una tasa más reducida, y si se distribuyen como renta personal, serian gravados a una tasa más elevada.

Otra opción sería gravar en la renta personal de los accionistas sólo un determinado porcentaje de los dividendos que reciban, de manera tal que el impuesto total, societario y personal, no exceda de un determinado porcentaje. A manera de ejemplo: Austria y Alemania, solo incorporan el 50% de los dividendos recibidos, en la renta gravable personal del accionista.

Dicho lo anterior, debe aclararse que la denominada doble tributación existe prácticamente en todo el mundo, independientemente del régimen de imposición sobre la renta que se escoja. El siguiente grafico muestra las tasas globales imperantes sobre los dividendos en los países de la OCDE.

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En el caso de la renta de no residentes, se emplearía el principio territorial o de fuente.

En este último caso, el tratamiento de las rentas de no residentes se correspondería con la tendencia internacional de utilizar el fundamento en el principio del beneficio para justificar la imposición en la fuente de los no residentes y el principio de capacidad contributiva el de la tributación en la residencia. Se trata de distribuir el poder tributario entre ambos principios, como subyace en el contexto de los Convenios para Evitar la Doble Imposición Internacional.

Debe aclararse que el criterio de renta mundial no afecta a la inversión extranjera directa que desarrolla actividades empresariales en Nicaragua, pues tales actividades son territoriales por definición.

En lo que respecta al impuesto sobre la renta de las personas jurídicas, el principal eje de transformación del mismo seria la ampliación de su base gravable, eliminando exenciones y exoneraciones, y limitando deducciones.

Nuestra propuesta, en este respecto, es retomar la propuesta de reforma tributaria gubernamental en el campo de las exenciones y exoneraciones, con las siguientes precisiones:

o La primera señal —fuerte y efectiva, que debe hacerse cumplir — respecto a los incentivos fiscales remanentes es aplicar efectivamente y con fuerza el gravamen sobre la distribución de dividendos realizada por las empresas que se mantienen exoneradas del IR. Estas nunca han estado eximidas de pagar el IR sobre los dividendos distribuidos ni antes ni ahora. El mensaje es claro: si el capital se mantiene dentro del círculo virtuoso inversión-reinversión, la exoneración se justifica; de lo contrario, cuando sale del círculo, y se distribuye como renta, debe ser gravado.

o El calendario de desgravación propuesto debe aplicarse de manera mucho más expedita, teniendo en consideración de que ya pasaron casi dos años desde que se formuló esta propuesta, y habrán pasado más de tres cuando exista posibilidad de implementarla de nuevo.

o Los beneficios pueden otorgarse hasta el límite de tiempo establecido que se determine sobre la tributación directa (renta) pero no se justifica incluir la indirecta (excepto la devolución del IVA a los exportadores). El límite para la existencia de beneficios para la imposición indirecta debe entrar en vigencia al mismo momento de entrar en vigencia la nueva reforma. Esto incluye las exoneraciones del impuesto municipal IBI.

o En el caso de las empresas de zonas francas, Nicaragua es de los pocos países en el mundo que podrá mantener este régimen hasta que su ingreso per cápita alcance los US$ 1,000 de 1999, en términos de paridad de poder adquisitivo. Este régimen podrá mantenerse hasta entonces. Con una sola excepción, tal y como lo propone MEDAL (2009): ¨aquellas empresas de las zonas francas, cuyas empresas matrices o sus accionistas, tributen bajo el sistema de renta mundial, sería oportuno que pagasen IR en Nicaragua. Como es sabido, el sistema de renta mundial implica que los impuestos que paguen en Nicaragua serían acreditados a los impuestos a pagar en el país sede de la empresa matriz o de los accionistas que perciban dividendos. Si no pagan IR en Nicaragua, resulta beneficiado el fisco de otro país y no la empresa de la zona franca o sus accionistas¨.

En el caso de la bolsa agropecuaria, coincidimos con el criterio de MEDAL en términos de que ¨no es justificable mantener un régimen especial según el canal de comercialización que se utilice. El argumento de la informalidad en el sector agropecuario es extensible a todos los sectores. Ello llevaría a la creación de bolsas comerciales, industriales, de servicios profesionales y de contratos laborales, lo que obviamente es absurdo. Lo que cabe es que la retención de la bolsa agropecuaria se conserve con las actuales tasas reducidas, pero que no tenga carácter de retención definitiva. Con ello el sector agropecuario se incorporaría en el sistema general del IR aplicable a las actividades económicas y a la renta del trabajo¨…¨La retención definitiva en la bolsa en realidad está diseñada para favorecer a grandes productores, los que por equidad deberán de quedar incorporados al sistema general del IR. Los medianos productores agropecuarios serian favorecidos por el establecimiento de tasas bajas de IR para las pequeñas unidades económicas, lo que facilitaría su incorporación a un sistema formal de IR¨.

El tratamiento especial a la bolsa agropecuaria tiene menos razón de ser en las actuales circunstancias, en las cuales, menos que nunca se justifica la escasa contribución del mismo a la recaudación, en particular en el caso de las grandes empresas y los rubros que están siendo altamente beneficiados por la bonanza de los precios internacionales.

Otra reforma importante de este impuesto apuntaría a limitar la deducción por concepto de intereses pagados por las empresas a un 50%

La deducción total de los intereses pagados por las empresas, y el gravamen en cabeza de empresa de las utilidades, características del diseño de la imposición a la renta presentes en la mayoría de los países de América Latina, determinan un sesgo a favor de los proyectos de inversión financiados con deuda.

Es decir, el costo de financiar un proyecto con fondos propios es superior al de hacerlo con endeudamiento. En efecto, en vez de financiar su inversión con recursos propios, cuyo rendimiento será gravado a una tasa del 30%, la empresa prefiere recurrir a endeudarse con un banco, ya que puede deducir del pago del IR los intereses pagados al banco.

Por esta razón, se considera adecuado limitar a un 50% de deducción sobre los intereses nominales que las empresas deben pagar.

También se estima conveniente Introducir normas sobre precios de transferencia y capitalización débil (thin capitalization) para operaciones entre partes relacionadas (externas e internas), y regulación de transacciones con paraísos fiscales.

Se considera que las disposiciones en este sentido contenidas en la propuesta de Ley de Concertación Tributaria proporcionan una base adecuada para la iniciar la discusión a fondo de estos temas. En el plano interno, se buscara reducir al mínimo las oportunidades de arbitraje que representa la existencia de regímenes de exenciones y exoneraciones para la realización de operaciones entre partes relacionadas dirigidas a evadir o minimizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias.

LA REFORMA AL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO:

En el caso de la reforma al Impuesto al Valor Agregado, esta debe comenzar por la revisión de las exenciones del IVA. La discusión sobre la reforma del IVA está centrada, de manera indiscutible, sobre el sistema de exenciones y especialmente aquellas que afectan a la canasta básica. En los 53 productos de esta canasta, existen productos que tienen una elevada ponderación en el consumo de la población de menores ingresos, y otros que tienen una mayor ponderación en el consumo de estratos de mayores ingresos. Al mismo tiempo, existen numerosos productos que gozan de exoneración, lo mismo que los insumos y bienes intermedios necesarios para su producción, lo cual equivale al régimen de tasa cero.

Las exenciones sobre estos productos representen el mayor costo fiscal, cuando se evalúa el sacrificio fiscal que representa el conjunto de exenciones y exoneraciones. Ya hemos visto que según Cardoza Izaguirre (2010) ha estimado que la recaudación que hubiese sido posible obtener en 2010 si se hubiesen derogado las disposiciones legales que dan origen al Gasto Tributario del IVA, hubiese ascendido a C$ 6,204.1 Millones, equivalente a alrededor del 4.5% del PIB. Esto equivale al 73% de la recaudación total del IR en 2010, y al 60% de la recaudación actual del propio IVA.

Al mismo tiempo, los microdatos de las Encuestas de Hogares muestran que los estratos de mayores ingresos concentran porcentajes elevadísimos del consumo total, de manera que las exenciones del IVA - las cuales equivalen a montos de recursos dejados de recaudar de una cuantía impresionante -, en términos relativos terminan beneficiando en una gran medida a los sectores de mayores ingresos, más que a los estratos de menores ingreso, cuyo consumo representa un porcentaje mucho menor del consumo global.

Por otra parte, los datos de las Encuestas de Hogares demuestran que el consumo de los hogares de menores ingresos está concentrado en menos de una docena de bienes, de manera que eximir un listado tan extenso de bienes no beneficia, necesariamente, a estos hogares.

Del mismo modo, el hecho de que una parte apreciable de la comercialización de estos bienes se produce a través de canales informales - sin estar sometidos de todas formas a este gravamen -, y que una parte significativa de la población de menores ingresos utiliza este tipo de canales para abastecerse de los mismos, hace que la exención del IVA resulte, en este caso, redundante.

Los análisis sobre la incidencia económica del IVA no toman en consideración este hecho, es decir el que una parte importante de los estratos de menores ingresos de todas maneras no paga el IVA, sencillamente porque adquiere en buena medida estos productos a través de canales de comercialización informales, de manera que la regresividad de este gravamen puede estar siendo sobre-estimada.

Sin embargo, de cualquier manera, resulta indiscutible que el IVA es un impuesto regresivo, y la simple eliminación de las exenciones sobre los productos de la canasta básica representarían un empeoramiento de la distribución del ingreso que, si bien a nivel global no parecería significativa (es decir el GINI post-impuestos no empeoraría de manera apreciable), para los hogares de menores ingresos que resultasen alcanzados por este impuesto, esto representaría un impacto sensible.

Por eso, es preciso avanzar con extrema precaución al analizar este tema. El propósito de una transformación del sistema tributario no puede ser empeorar más una distribución del ingreso que ya es deplorable. Sin embargo, tampoco se puede cerrar los ojos a los hechos mencionados. Por lo tanto, proponemos discutir, con la debida seriedad, y con la requerida sensibilidad, diversas opciones para enfrentar este tema.

Entre las múltiples opciones a considerar al revisar estas exenciones, encontramos las siguientes:

o Mantener la exención sobre aquellos bienes que tengan la mayor ponderación en el consumo de los hogares de menores ingresos – entendiendo por estos a los tres primeros Quintiles.

o Extender los puestos de ENABAS a los barrios y comarcas en donde reside la población de menores ingresos, utilizando para distribuir los benes de la canasta básica a precios sin IVA.

o Expandir de manera importante el Programa de Alimentación Escolar, en cobertura, cuantía y calidad de la alimentación[1], de manera que además se incentive de manera importante la asistencia escolar.

o Ampliar de manera importante el acceso a los libros de texto escolares

o Ampliar de manera importante el acceso a medicamentos gratuitos en hospitales, centros de salud y puestos de salud.

o Asignar más recursos para el mantenimiento de los caminos rurales

o Analizar la posibilidad de llegar a avanzar hacia el denominado ¨IVA personalizado¨ propuesto por Barreix (2010).

El resultado óptimo esperado seria que la distribución del ingreso no solo no empeore, sino que mejore con la adopción de estas medidas.

Mantener las devoluciones como resultado de la aplicación de la tasa cero solo a los exportadores directos, y a los beneficiarios directos de las exoneraciones. Revisar los regímenes que permiten la devolución del IVA a todos aquellos que no sean exportadores directos, o beneficiarios directos de exoneraciones.


[1] / De acuerdo al Ex Ministro de Educación Miguel de Castilla, el Ministerio de Educación (Mined) proporciona a casi un millón de niños una merienda rica en proteínas y carbohidratos, pero esta carece de vitaminas y minerales ya que no contiene frutas y vegetales. el Programa Integral de Nutrición Escolar (PINE) del Mined apenas ofrece al niño un promedio de 350 calorías al día, casi el 30 por ciento de lo que en realidad se necesita consumir al día. Según el Instituto de Nutrición para Centroamérica y Panamá (INCAP), un niño que ingresa al preescolar, cuya edad oscila entre los 3 y 6 años, necesita 1500 calorías y uno de primaria requiere 1750 calorías diarias a partir de los siete años. (vease http://www.laprensa.com.ni/2011/03/10/nacionales/54393).