Cornelio: "El triángulo de las Bermudas" o ¿por qué tanta ayuda al fin no ayudó?

Nota del Editor: eso es otro texto muy viejo de hace más que 12 años.

FUENTE: CONFIDENCIAL, SEMANARIO DE INFORMACION Y ANALISIS • AÑO 4 • No. 185 / Del 26 de marzo al 1 de abril de 2000 http://www.confidencial.com.ni/archivo/2000-185/html/body_de_portada1.html

Revisando los cuadros del Banco Central sobre la deuda externa de Nicaragua y su  desarrollo en los últimos nueve años, es fácil concluir que Nicaragua recibió en este período 6,000,000,000 US$ (seis mil millones de dólares) de créditos nuevos, más o menos la misma cantidad que seguimos adeudando formalmente.

Aplicando la relación 50:50 —relación promedio entre créditos y donaciones según el saliente Secretario de Cooperación Externa—, se puede inferir que hubo entre 4,000,000,000 a 6,000,000,000 US$ (cuatro mil a seis mil millones de dólares) adicionales recibidos en el mismo período en concepto de donación.

En suma, Nicaragua muy probablemente recibió de 10,000,000,000 a 12,000,000,000 US$ (diez mil a doce mil millones de dólares) nuevos entre 1990 y 1999, la misma suma que —según expertos— ya se recibió entre 1979 y 1990. Ambas sumas o su equivalente en bienes y servicios, a juzgar por los efectos visibles, desaparecieron en un "Triángulo de las Bermudas", sin dejar muchos rastros, salvo deuda externa eterna por un lado y miseria eterna por el otro.

Muchos tienen explicaciones contundentes sobre este "Triángulo", como el despilfarro metódico y la "piñata" después de los sandinistas y/o la corrupción rampante y al parecer omnipresente de ahora. Yo tuve la oportunidad de participar en este proceso de transferencia de fondos en todos los papeles posibles, primero como representante de un organismo donante, después como parte de una institución nicaragüense receptora, y, al final, como consultor independiente, contratado por uno u otro lado, y hasta por ambos al mismo tiempo.

Por mi experiencia, temo que hay mecanismos podridos más de fondo, donde las explicaciones acostumbradas solamente describen los síntomas, pero no la enfermedad, tal como un termómetro indica fiebre sin explicar la causa.

 

La carrera perversa o ¿quién es el más miserable?

Cuando en el mundo de las empresas se buscan fuentes de financiamiento, uno procura presentar las perspectivas rentables de la inversión propuesta. Para darle validez y soporte a la presentación, se incluyen inversiones exitosas anteriores con sus resultados palpables.

Sin embargo, cuando se trata de obtener una porción de los fondos de cooperación externa, de repente la lógica se invierte: el proponente procura presentar a su clientela a los posibles donantes, como la más necesitada de todos, con las menores oportunidades para un desarrollo exitoso, propio y autóctono, y, precisamente por estas condiciones, con la mayor necesidad de recibir ayuda. Es obvio que esta propuesta tiene como base el fracaso.

Para que no se me entienda mal, no me opongo a que se pida caridad para con los niños quemados, ni que se dé —bajo el mismo concepto— cobija y comida a los enfermos, inválidos o discapacitados.

Pero hemos llegado a tal extremo, que se incluye en el presupuesto nacional aquellos proyectos de menor importancia, que parecen como no elegibles para los donantes —por ejemplo, el 6% para las universidades subsidiadas, las carreteras de Tola, Rivas y Masaya, la pista suburbana, etc—, y que se presente al inverso las necesidades reales y supuestamente más importantes —educación básica, desarrollo rural y vías de acceso a regiones remotas, etc.— como proyectos de ayuda a la comunidad donante.

Es decir, estamos trabajando con la lógica inversa: ¿quién es el más miserable? La base del actuar público, y no solamente esto, sino que canalizar ayuda externa, participar en la ejecución de proyectos y por fin ser beneficiado, se han hecho las actividades más rentables del país.

Aun con toda la familia trabajando de sol a sol, un peón no tiene chance ni perspectiva de obtener una casa digna jamás, pero sí cuando le cae la gracia de una desgracia como el Mitch. ¿Cuántos profesionales han obtenido su tarjeta de crédito y su carro, poniendo como respaldo un contrato de consultoría o su puesto en una ONG? ¿Cuántos funcionarios públicos, desde el Secretario Técnico de la Presidencia hacia abajo, reciben su salario o el complemento del mismo por medio de un proyecto de cooperación externa? ¿Y la empresa privada? ¿Acaso no es cierto que los paquetes más grandes de ventas de equipos los MERINCO, Terán y otros se los deben a la cooperación externa?

Admito que elegimos esta carrera perversa. Pero sostengo que si no salimos de esta carrera hacia el abismo, implementando un sistema coherente y consistente de prioridades nacionales para el sector público y para el sector privado, no vamos a salir nunca para ningún lugar mejor.

 

La atomización de la Administración Pública o ¿quién manda?

Cuando se visita en estos meses cualquier ministerio o alcaldía, hay muchas puertas rotuladas, que llaman la atención: ahí está ubicado el proyecto GTZ-XXX, allá el proyecto BM-YYY, y en la próxima puerta se ve el proyecto BID-ZZZ, y en el otro corredor se encuentran las oficinas del Proyecto Dinamarca y del PNUD.

Sin violar secretos profesionales de consultor, puedo afirmar que hay ministerios e instituciones enteras, donde el espacio y el personal de las Unidades Técnicas de Implementación (UTI) de los proyectos ocupan más que 2/3 del espacio disponible y más del 50% del personal trabaja en ellos.

Un funcionario de primera línea me comentó que él se sentía más como director de un albergue para proyectos externos que como jefe de una parte importante de la Administración Pública del país. De hecho, desde de la Presidencia de la República hasta las alcaldías, quienes están a cargo de la ejecución de los proyectos no son las autoridades señaladas por la Constitución y la ley, mucho menos la Administración Pública ordinaria, sino un enjambre de secretarías, fondos, UTI y oficinas de proyectos.

El problema tiene varios orígenes: por un lado, la compactación superficial de la Administración Pública impuesta por el ESAF, que más bien ha provocado la transferencia de responsabilidades fuera del control por los órganos competentes, puesto que no se pueden manejar miles de millones de dólares sin personal calificado. El eufemismo para tapar esta contradicción se llama Programas de Fortalecimiento Institucional, una hipocresía, tomando en cuenta que las mismas instituciones se están debilitando primero por la aplicación esquemática del ESAF.

Por el otro lado, está la desconfianza de los donantes en la eficiencia, eficacia, y, por ende, honestidad de la Administración Pública nicaragüense ordinaria. Cada agencia externa de cooperación se fija —naturalmente— más en el cumplimento a corto plazo de las metas de su proyecto, que en los objetivos estratégicos de la nación nicaragüense a largo plazo —¿cómo puede ser de otra manera, si no son nicaragüenses ni tienen hijos nicaragüenses?—. Las oficinas y su personal nacional y extranjero aparecen y desaparecen con el ritmo de los proyectos.

Pero de nuevo prevalece la lógica inversa: un puesto en un proyecto supuestamente por tiempo limitado es más estable que un lugar en la planilla ordinaria, porque en los proyectos los donantes impiden el cambio "a la nicaragüense" del personal, por favores familiares o razones políticas.

Sin embargo, los efectos para la estabilidad e institucionalidad del país en el largo plazo son fatales: por mera lógica de hecho, las reglas de administración, evaluación y rendición de cuentas las dictan los donantes, no el país. Por tanto, estas tantas oficinas no son sujetas ni a ley ni a reglamento nicaragüense, ni tampoco al control público por la Asamblea Nacional o Concejos, mucho menos por la Controlaría de la República. Actúan como pequeñas islas extraterritoriales, pero metidas en la Administración Pública nicaragüense, atomizando la misma.

Por ejemplo, hay un municipio muy afectado por el huracán Mitch, cuya alcaldía cuenta —Concejo incluido— con diez personas, pero hay 18 organismos donantes, y cada uno insiste en tener su oficina de proyectos. Para ser consecuente con tal planteamiento, el Concejo debería sustituirse por un Concejo de los donantes, puesto que ellos de cualquier forma manejan 500 veces la cantidad de fondos disponibles a la Alcaldía como tal.

Para que no se me entienda mal de nuevo: pienso que la eficiencia, eficacia, y hasta la honestidad de la Administración Pública dejan mucho que desear. Pero pienso igual que en lugar de permitir el atajo rápido de una oficina ejecutora para cada proyecto y cada donante, deberíamos insistir en el fortalecimiento y la estabilidad de la Administración Pública ordinaria como tal, poniendo en el lado nicaragüense, con la mayor brevedad, el marco legal y reglamentario apropiado.

 

Cooperación externa y transparencia

Parte del manejo transparente, es el manejo transparente de la ejecución de un proyecto. Para este propósito Nicaragua está haciendo muchos esfuerzos para perfeccionar sus leyes y sistemas de control. Falta mucho todavía pero —sorpresa, sorpresa, muchos de los proyectos de cooperación, y no solamente aquellos realizados en base de donaciones sino también los impulsados en base de créditos— se quedan hasta legalmente fuera de los mecanismos nacionales de control y supervisión.

Por ejemplo, por la misma Ley de Contrataciones del Estado, proyectos de donantes, pero también de los organismos multilaterales de créditos —como Banco Mundial y BID— no están obligados a aplicar los procedimientos de esta ley.

La Contraloría los ve —cuando mucho— de lejos y casi siempre sus sistemas de control financiero no compaginan con los sistemas nacionales, sea el SIGFA al nivel del gobierno central, sean las leyes y reglamentaciones para los presupuestos municipales. Vale la pena mencionar que un documento oficial del Banco Mundial califica el enlace a la contabilidad  nacional como deseable, pero no como crítico ni indispensable.

Vale la advertencia que una transparencia limitada —solamente para donantes y agencias de financiamiento— no dará ninguna garantía que los fondos se usen verdaderamente en beneficio a largo plazo del país Nicaragua, puesto que ni unos ni otros son nicaragüenses.

Por tanto, la sugerencia: ¿No será conveniente hacer la transparencia para Nicaragua y para los nicaragüenses tema de conversación en la próxima reunión del Grupo Consultivo, exigiendo como mínimo el estricto apego a las leyes nacionales en la ejecución e integración plena de las unidades semi-autónomas a la administración pública ordinaria?

 

Un trío infernal o ¿quién controla a quién?

El micromundo de la oficina de proyectos de Cooperación Externa se presta a procedimientos que se acercan a la corrupción institucionalizada. Como es un tema muy delicado y sensitivo quiero dejar claro desde el inicio que —salvo en unos pocos casos— no hablo de corrupción personal, es decir, del aprovechamiento y uso personal indebido de fondos, sino de una dinámica de relaciones entre los actores, por cuyos efectos colaterales el éxito y ascenso personal se desvinculan de los resultados reales del proyecto. Es decir, una dinámica comparable en lo grande a la dinámica mortal de las sociedades del socialismo real fenecido.

Voy a personificar esta dinámica por medio de tres personajes: el Task-Manager del organismo donante, la contraparte nacional y el consultor o ejecutor del proyecto. Este trío infernal —sin culpa, como vamos a ver— lo constituyen personas ficticias, y corresponden en realidad a varias personas, pero sus características se basan en experiencias mías en más de un caso real.

El Task-Manager es la persona encargada por el organismo donante de canalizar la ejecución del proyecto, una vez suscritos los acuerdos o convenios políticos en niveles superiores. Son ejecutivos jóvenes, en sus 30, para quienes esta función es la segunda etapa de una carrera en su respectivo organismo.

Su evaluación —y por tanto ascenso— depende de la evaluación de la ejecución, no del proyecto como tal, es decir, si hubo flujo de fondos tal como fue programado en el convenio y si se cumplió con los elementos del programa del proyecto en forma y fecha. El funcionario normalmente será cambiado a otro país, una vez terminado el proyecto.

La contraparte actúa como coordinador nacional del proyecto. Por lo general, no es parte del personal ordinario de la institución ejecutora, sino contratado específicamente para este proyecto. De pro forma, su contratación es asunto nacional, pero requiere del visto bueno del Task-Manager —también para extensiones del contrato— y su salario sale del mismo proyecto. Hay que señalar que los salarios de la contraparte superan con creces lo que se paga en el servicio público ordinario, aunque no son tan altos como en el sector privado y quedan a años de luz del Task-Manager.

El consultor —con mucha mayor frecuencia cuando es un consultor foráneo— es alguien que desde años se ha especializado en trabajar en proyectos de cooperación, a veces hasta con un solo organismo. Su situación se vuelve aún más complicada cuando trabaja por cuenta propia y no tiene el respaldo de una empresa. La contratación de los consultores formalmente está al cargo de la contraparte nacional, pero de nuevo depende del visto bueno, de la no-objeción, del Task-Manager.

En este trío, los tres involucrados tienen como prioridad número uno obtener buenas evaluaciones de su actual desempeño: el Task-Manager, porque su ascenso depende de ellas; la contraparte, porque de esto depende su prolongación en el puesto; y el consultor, si quiere obtener otros contratos. Pero ninguno de los tres asume una responsabilidad a largo plazo con los resultados y efectos del proyecto como tal, porque para todos es sólo una asignación temporal.

La evaluación del desempeño se basa en el cumplimiento formal y no en los resultados y efectos reales. En consecuencia, más de una vez he visto que el Task-Manager sugiere a la contraparte, la contratación de X o Y consultor, con el cual él ya ha trabajado antes, y que normalmente ha cumplido en fecha y forma, aunque el resultado quizás a largo plazo no es el más idóneo. La mención del visto bueno para la prórroga de la contraparte es el último argumento persuasivo, si la contraparte aún no se siente protegida por el hecho de que la recomendación viene desde arriba.

El Task-Manager, a la vez, procura dar sólo recomendaciones verbales, para que su expediente no aparezca manchado. Por motivación propia, ni el Task-Manager ni la Contraparte tienen interés en encontrarse con consultores problemáticos, cuyos informes podrían señalar también fallas o problemas en la ejecución. Y el consultor prudente va a evitar problemas para no poner en riesgo su próximo contrato y participa en el juego ya de los tres.

Muy raras veces he visto misiones de evaluación externa que logran romper este círculo vicioso, por lo general, sólo cuando el proyecto como tal ya terminó o está por terminarse. Ni los mismos organismos donantes —bajo mucha presión por la opinión pública en sus respectivos países— ni las instituciones nacionales tienen interés en hacer públicos los fracasos y sus causas. Más bien, todos se llenan de orgullo por los miles de millones canalizados, como se pudo ver hace poco en el traspaso de la Secretaría de Cooperación Externa a Cancillería.

De nuevo, para que no se me mal entienda: yo no pongo en duda las buenas intenciones de las personas que forman parte del trío infernal. Yo mismo he representado cada uno de los papeles. No dudo que cada agencia tenga sus justificaciones para poner su oficina de proyectos.

Lo que pongo en duda es un mecanismo de ejecución sin plan nacional, sin control y seguimiento local verdadero y permanente. En ausencia de tales controles, el mecanismo vigente poco a poco corrompe a las personas y a la sociedad entera.

 

Vivir a expensas de los hijos y nietos o ¿quién pagará al final?

De momento, los más "beneficiados" per cápita y por segmento socioeconómico por la cooperación externa son las clases media-alta y el comercio, no los pobres ni la producción agrícola campesina, si se parte de las sumas en salarios, viáticos y complementos pagados a consultores y ejecutores, más lo gastado en renta de oficinas, en computadoras, y hasta en Toyotonas y en publicidad, y se pone estas sumas en relación con el tamaño del segmento.

A la inversa, un recorte o una caída de la cooperación externa afectaría a estos sectores más que a cualquier otro. O sea, de un día al otro puede terminarse la ilusión seductora del boom, desde de los escaparates de los centros comerciales hasta las nuevas urbanizaciones.

Pero al final, a veces años más tarde, cuando se presenta la factura global de la cooperación externa en forma de negociaciones ESAF y HIPC, todo el mundo se pregunta: ¿dónde desaparecieron los miles de millones sin efecto permanente visible, en un momento en que ya ninguno de los actores directos se encuentra en la escena?

Pienso, por tanto, que es urgente que el país, la nación, retome el control de su desarrollo, implementando mecanismos nacionales de planificación, evaluación y seguimiento, transparentes, permanentes y públicos, que no dependan sólo de los donantes ni sólo de la administración pública nacional.

Me temo que si no combatimos la enfermedad de fondo, hasta nuestros hijos y nietos seguirán viviendo en una sociedad infectada por lo que en inglés se llama el "Welfare-syndrome", es decir, una sociedad de sobrevivientes, sin vigor, de dependientes y de antemano confiados en que otros les vayan a ayudar a sobrevivir.

Si no actuamos ahora, en conjunto y cada cual en su lugar, vamos a dejar endeudados a nuestros hijos y nietos, no sólo con la carga de los cuatro mil millones de dólares de deuda a largo plazo y fuera de la HIPC, sino con decenas de miles de millones de dólares más.