domingo, 8 de septiembre de 2013

#futuroINSS: Adolfo Acevedo ¿cuanta estabilidad habrá con las propuestas del Gobierno?

Don Adolfo mis preguntas son:

¿Cuánto tiempo de estabilidad daría al INSS el pago de la deuda y el incremento del porcentaje de las cotizaciones que al parecer han acordado Gobierno y empresarios?

De acuerdo a la valuación actuarial del Programa de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) del INSS para el periodo 2010-2070, efectuada por la Empresa Troncoso Consulting, este Programa comenzaria a experimentar déficit de efectivo en los próximos años, los cuales se cubrirían temporalmente recurriendo al Fondo de Reservas del Programa, estimadas en unos US$ 600 Millones. Se estima que para el año 2021, al agotarse dicho fondo, el Programa IVM se tornaría insolvente.
{Nota del editor: estas estimaciones aún no incluyen el pago de la pensión mínima reducida y sus variantes}

Imagen deficit INSS1

Esto significa que a partir de ese momento el Programa IVM seria incapaz de seguir cumpliendo con sus compromisos de pago de pensiones, y por tanto, esta entidad se vería incapacitada de asegurar el mandato constitucional que tiene el Estado de proporcionar seguridad social a los trabajadores nicaragüenses asegurados.

En este contexto, las únicas opciones disponibles a corto plazo son i) la realización de ¨reformas paramétricas¨ – aumento de la tasa de cotización y/o disminución de la tasa de reemplazo -, además del aumento posible de la cobertura, con el propósito de extender por algún tiempo más el periodo de solvencia del Programa y ii) cubrir los déficit mediante transferencias del Presupuesto.
En el fondo, la creación de una partida presupuestaria anual para saldar la deuda del Estado con el INSS, representa una forma de contribuir mediante transferencias presupuestarias a aliviar un poco los deficit del Programa IVM del INSS. Sin embargo, debido a la magnitud de estos, por si mismo el pago de esta deuda solo alcanzaría, por si mismo, para extender la vida del Programa a lo sumo un par de años.

Por eso esta decisión se acompaña de reformas paramétricas, es decir el aumento en las tasas de cotización y cambios en la formula de calculo de las pensiones, para reducir el monto de estas, tanto en términos absolutos, medidas en términos reales, como en términos de porcentaje del salario promedio de los cotizantes. 

Ahora bien, desde mi punto de vista la mejor forma que podría asumir esta partida, es la de asegurar la pensión mínima que la Ley establece que debe asegurarse a cada pensionado, cuando la pensión a recibir sea inferior al salario mínimo. Esto le quitaría una gran carga al INSS, y comenzaría a crear las bases de un sistema de protección social universal para los adultos mayores.

Debido a las características del mercado laboral nicaragüense, en nuestro país debe existir un sistema de protección social universal para los adultos mayores que incluya – además del sistema de pensiones basado en la cotización de los afiliados al INSS - un aporte complementario financiado mediante impuestos generales.

Esto obedece a que nuestro sistema público de pensiones genera beneficios inadecuados (o nulos) para los adultos mayores cuando a) la densidad de cotización de estos fue muy baja y no lograron cumplir con el numero requerido de cotizaciones, b) los ingresos de las personas a lo largo de la vida laboral fueron muy bajos y por esta razón su pensión se coloca debajo de un mínimo básico, c) sencillamente, las personas quedaron fuera del sistema público de pensiones (como ocurre con la mayor parte de los trabajadores nicaragüenses y de la denominada población económicamente no activa, una parte importante de la cual está representada por mujeres).

En esos casos, los beneficios a recibir del sistema de pensiones del INSS por parte de los trabajadores con un récord limitado de contribuciones, o cuyas pensiones serian demasiado bajas, y los medios de vida de los adultos mayores de ambos sexos que nunca estuvieron afiliados al INSS, necesitaran complementarse con un esquema de pensión básica financiado a través del presupuesto (el cual puede ser también administrado por el INSS), al cual podría optar cualquier adulto mayor que cumpla las características mencionadas.

Esto implicaría diferenciar dos cosas. El sistema de seguro social, como su nombre lo indica, es un sistema de distribución colectiva del riesgo, que incorpora criterios redistributivos y de solidaridad intergeneracional, y se financia mediante contribuciones de los asegurados. Por su parte, la obligación de proveer una pensión mínima, como medida para evitar la pobreza de quienes no cuentan con un ingreso mínimo básico para evitar la pobreza en la vejez, corresponde al Presupuesto del Estado, y se financia recurriendo a la recaudación tributaria general.

Esquemas como este ya existen de alguna manera más de 80 países del mundo y se corresponden con la Iniciativa Piso Básico de Protección Social de Naciones Unidas

¿Cuántos ingresos necesita el INSS para  alcanzar la sostenibilidad?

Eso depende. Los requerimientos de la sostenibilidad financiera del Programa IVM se proyectan a lo largo de periodos mas o menos largos. Estos periodos pueden ser de cinco, diez, quince, veinte o hasta de cuarenta o cincuenta años. Se efectúan valuaciones actuariales para ir ajustando los parámetros (es decir se efectúan reformas paramétricas) procurando que, durante un periodo determinado, el Programa sea solvente, y luego se repite  el proceso por otro periodo.

A lo largo de las próximas décadas, a medida en que avance con rapidez el proceso de envejecimiento de la población, aumentara cada vez mas el numero de pensionados en relación al numero de cotizantes activos. Ello por si mismo determinara que el Programa requiera ingresos cada vez mas ingentes para mantener su solvencia (vea el grafico).
Por ello, la magnitud de las reformas paramétricas, y su dureza, dependerá del periodo durante el cual  se quiera mantener la solvencia del INSS. Mientras mas extenso sea este periodo, mas duras e intensas deberán ser dichas reformas.

Pero por si mismo esto no será suficiente, ni mucho menos, para hacer frente a los desafíos que representara para el INSS, y para la viabilidad del país, el proceso de envejecimiento. Todas las proyecciones apuntan a que la relación personas económicamente activas/adultos mayores se va a deteriorar con relativa rapidez, debido a la velocidad del proceso de envejecimiento en nuestros países. 

En la actualidad, tenemos cerca de 6 trabajadores cotizantes por cada pensionado. Pero este número se reducirá a cerca de 2 debido al proceso de envejecimiento poblacional, en virtud del cual los adultos mayores se multiplicaran por un factor de 7 en las próximas seis décadas mientras las personas en edades productivas apenas se multiplicaran por 1.36.

Cuando el número de personas en edades productivas se está reduciendo con tal rapidez en relación al número de adultos mayores, la productividad debe crecer con mayor rapidez todavía, para que las personas en edad productiva puedan generar los recursos necesarios para sostenerse con niveles de vida dignos y en aumento, y a la vez atender también con dignidad a las necesidades del alto y creciente número de adultos mayores.

Esto nos retrotrae a la necesidad apremiante de cambiar el patrón de crecimiento económico. Para lograr que la productividad crezca a los ritmos adecuados, la economía debe generar empleos de cada vez mayor productividad, y por tanto, de creciente calidad y remuneración.

Este es el único fundamento económico sólido para que el número cada vez más reducido  de trabajadores cotizantes del Programa IVM, en relación al número creciente de pensionados, pueda sostener a estos últimos, y en que nuestro país podrá enfrentar en mejores términos el proceso de envejecimiento de su población.

Esto permitiría que los jóvenes de ambos sexos, que todavía constituyen la proporción dominante de la población, tengan la posibilidad de insertarse en el mercado laboral en empleos de cada vez mayor calidad e ingresos, es decir en condiciones cada vez más dignas, y puedan enfrentar el futuro de una manera más esperanzadora, en lugar de verse frustrados por el hecho de encontrar, predominantemente empleos de baja calidad y remuneración.

En el caso de las mujeres que se incorporan a la actividad económica, ello les haría ganar libertad y autonomía, en el sentido de poseer una mayor capacidad de decisión sobre sus vidas, más aún si se superan las desigualdades de género en el mercado de trabajo.

A su vez, el hecho de que los empleos que encuentren las personas en edades productivas sean predominantemente empleos de una productividad cada vez más alta, implicaría que la tasa de crecimiento de la productividad media de la economía estaría incrementándose.

Al encontrar esta creciente población en edad de trabajar encontrase empleos en actividades de productividad creciente, la tasa de crecimiento del PIB se aceleraría a tasas sin precedentes, mientras la declinación de las tasas de crecimiento de la población haría que ello se reflejase en ritmos más altos del PIB per cápita. 

¿De dónde saldría el dinero que el Gobierno ha dicho que pagará al INSS?

En ausencia de una transformación del sistema tributario, que logre que finalmente se limiten a un mínimo los privilegios fiscales representados por el extenso y oneroso sistema de exenciones y exoneraciones, y que quienes tengan mayor capacidad económica en efecto soporten la mayor carga relativa de la tributación - al contrario de lo que ocurre hoy -, este dinero saldrá de una restricción, restricción aun mayor al crecimiento de la inversión en capital humano e infraestructura básica, que resultar indispensable para el crecimiento sostenido de la productividad en las próximas décadas, y para asegurar el acceso a estos elementos, con la calidad adecuada, a todos los nicaragüenses.

¿Si la reforma se centra en el pago de la deuda y el incremento del porcentaje de cotizaciones, qué pasará con el sector informal?

¿No sería más adecuado incluir la ampliación de la base de asegurados en la reforma?

Con y sin reforma, si no se modifica el actual patrón de crecimiento económico de carácter extensivo, que genera predominantemente empleos precarios e informales, de muy baja productividad, que normalmente mantiene a quienes los desempeñan bajo el umbral de la pobreza.

Se ha propuesto reducir los déficits ampliando la cobertura del INSS a cuenta del sector informal; sin embargo, esta propuesta tiene el problema es que, en primer lugar, se trata de más de dos millones de personas, dispersas en cientos de miles de micro-unidades informales, imposibles de controlar y fiscalizar.

En segundo lugar, los micro-datos de las Encuestas de Hogares muestran que los ingresos laborales de los trabajadores en este sector son mucho más reducidos, y menos estables.

Esto significa que su incorporación, si bien podría mejorar por algún tiempo la relación cotizantes/pensionados, deterioraría, quizá drásticamente, la relación pensión promedio/salario promedio de los cotizantes, de tal manera que el impacto de dicha ampliación sobre las finanzas del INSS sería, en el mejor de los casos, indeterminado, y posiblemente negativo.

De hecho, incluso en el sector FORMAL los salarios son tan reducidos que debido a ello dos terceras partes de los pensionados, si se les aplicase estrictamente la formula para calcular la pensión a recibir, percibirían pensiones muy inferiores al salario mínimo.^

{Nota del editor: si se incluye al sector informal con salarios aún más bajos que el sector formal al régimen completo –eso es Invalidez, Vejez, Muerte, Riesgo Profesional y Seguro de Enfermedad- entonces se provocaría al instante el colapso de la rama Seguro de Enfermedad, puesto que el per-cápita que se paga hoy a las clínicas previsionales de 380 C$ mensuales no es rentable para ellas. Con mas asegurados con salarios aún más bajos que los salarios mínimos o se tendría que bajar aún más este per-cápita o subsidiarlo desde algún lugar. No obstante afiliarse al INSS sin la cobertura por enfermedad no tiene mucha atractividad tampoco.
Por el otro, el Reglamento General del INSS en este momento NO permite cuotas más bajas que las que correspondan al respectivo salario mínimo, ni permite trabajo a medio u otro tiempo reducido ni pagos por tiempos cortos de contratación o por obras. Dicho de otra forma, la realidad laboral de la mayor parte del sector informal no encaja en lo que el Reglamento estipula.}