Adolfo Acevedo: LOS MARGENES FISCALES PARA EL FINANCIAMIENTO DE UNA RECUPERACION Y DESARROLLO CON EQUIDAD

NICARAGUA: LOS MARGENES FISCALES PARA EL FINANCIAMIENTO DE UNA RECUPERACION Y DESARROLLO CON EQUIDAD.

Adolfo José Acevedo Vogl

INTRODUCCION: ¿PORQUE IMPORTA EL ESPACIO FISCAL?.

La interrogante sobre las potenciales opciones de espacio fiscal para asegurar una recuperación y desarrollo con mayor equidad no puede ser sobreestimada. Se refiere a las posibilidades de que el Estado pueda contar o no con la capacidad de financiar aquellas erogaciones capaces, por un lado, de promover el desarrollo, y al mismo tiempo, de aportar a dicho proceso el máximo grado de equidad posible.

Por una parte, el Estado juega un rol fundamental en la provisión de una serie de bienes y servicios que constituyen tanto pre-requisitos como elementos fundamentales del proceso de desarrollo. El rol que puede desempeñar potencialmente el Estado en la promoción de un desarrollo sustentable está dado por el papel que desempeña la inversión pública en la formación de los acervos de capital humano y capital físico de la sociedad, y en otros ámbitos fundamentales, como el desarrollo de la capacidad de asimilación, adaptación y desarrollo del conocimiento y la tecnología, y la protección ambiental.

El reconocimiento de estos hechos ha representado un viraje en las concepciones predominantes sobre el papel del Estado y las finanzas públicas. Mientras anteriormente la política fiscal era apreciada fundamentalmente por su papel en la política de estabilización y ajuste, dada la influencia que ejerce por el lado de la demanda agregada, en la actualidad resulta cada vez más claro su rol en el proceso de desarrollo, teniendo en cuenta el papel que juega en la provisión de tales bienes y servicios. Desde ese punto de vista, determinados “gastos” (en educación, salud, vivienda e infraestructura básica) no constituyen un simple gasto, en la medida en que incrementan el acervo o patrimonio de capital físico y humano del país, los cuales constituyen elementos fundamentales para asegurar el desarrollo futuro y la reducción de la pobreza.

Asimismo, mientras antes se apreciaba la utilización de importantes recursos por parte del Estado como un uso esencialmente inferior o menos eficiente que el potencial uso privado de los mismos, en la actualidad se tiene a concebir la inversión pública como complementaria a la inversión privada –asumiendo que la inversión pública se oriente hacia rubros de alta rentabilidad económica y social. Es así que, por ejemplo, se comprende que la inversión pública en educación e infraestructura tiende a promover el incremento en el nivel de productividad general de la economía y a elevar la rentabilidad marginal de la inversión privada.

Inclusive, en determinadas circunstancias, cuando mercados fundamentales no existen o están muy poco desarrollados, las instituciones de fomento del Estado (financieras y de asistencia técnica entre otras) pueden suplir estas carencias.

Por otra parte, la política fiscal puede desempeñar un papel redistributivo relevante. Existe evidencia de que en América Latina no se están aprovechando las posibilidades potenciales que genera este rol. Al comparar el impacto distributivo del Estado en América Latina con el que tiene en los países desarrollados, se encuentra que en los países de América Latina la contribución dela política fiscal del Estado no tiene incidencia significativa sobre la equidad. En Europa, antes de considerar la intervención del Estado, la distribución del ingreso es bastante similar a la de América Latina (es casi tan desigual como la prevaleciente en América Latina).

Sin embargo, una vez incluida la actuación del Estado a través de impuestos, transferencias y gasto, se llega a una situación mucho más equitativa. Este no es el caso de América Latina, en donde la actuación fiscal del Estado deja prácticamente inalterada la desigualdad distributiva prevaleciente antes de dicha intervención (Goñi et al, 2008). Estas afirmaciones se sintetizan en el siguiente cuadro, en la cual se comparan la desigualdad medida por el Coeficiente de Gini del ingreso antes de la intervención estatal y luego de la misma en seis países de América Latina y 15 de Europa.

FUENTE: GOÑI ET AL (2008)

La política fiscal también hace posible, en los países desarrollados, una disminución significativa de la pobreza infantil, tal como está resulta de la distribución del ingreso de mercado.

Para que el Estado pueda desempeñar el rol de promotor de la equidad, la política fiscal debe ser capaz de movilizar recursos suficientes para que su papel redistributivo sea relevante. A diferencia de lo que ocurre en los países desarrollados, en América Latina, los bajos niveles de inversión pública social determinan que la misma resulte insuficiente para alcanzar a contrarrestar las grandes desigualdades que todavía persisten. La razón principal de esto está dada por una recaudación tributaria que es bastante baja, en términos comparativos internacionales.

A su vez, para que el Estado cuente con el financiamiento necesario para sostener niveles adecuados de gasto social y para que se logren los efectos distributivos esperados, es fundamental que la estructura de financiamiento de este gasto descanse con mayor fortaleza relativa sobre los estratos de mayores ingresos de la sociedad, en lugar de que lo haga sobre los estratos medios y bajos. Es en este punto donde el diseño y la estructura del sistema tributario merecen especial atención como elementos de resguardo de la equidad, lo que es factible mediante el fortalecimiento de tributos cuya carga sea afrontada por los que más tienen, como los impuestos a la renta personal y al patrimonio.

Esto marca otra diferencia entre América Latina, en donde el financiamiento del gasto recae predominantemente sobre los impuestos al consumo, y los países desarrollados, en los cuales los impuestos a la renta y la propiedad tienen la mayor ponderación.

Ahora bien, los márgenes para ampliar el espacio para la acción fiscal del Estado están acotados por el criterio de la responsabilidad fiscal. Este criterio significa que los programas del Estado deben ser financiados de manera sana, ya sea mediante la recaudación de ingresos a través del sistema tributario como a través de la deuda pública, siempre que esta no se convierta en una carga insostenible. Por lo tanto, el análisis de los criterios para determinar la sostenibilidad de la deuda pública es importante para determinar en qué medida el financiamiento con deuda abre o no verdaderos espacios para financiar el desarrollo con equidad.

Finalmente, el aprovechamiento de las fuentes de espacio fiscal será percibido como justificado y socialmente legitimo en la medida en que la utilización de los recursos públicos sea no solo transparente, sino que se oriente hacia propósitos que apunten a obtener el máximo impacto de desarrollo posible de estos recursos. Es decir, que la transparencia, la rendición de cuentas, la calidad del gasto y la eficiencia en el uso de los recursos, y el hecho de que el mismo se refleje en resultados verificables constituyen requisitos para que los ciudadanos consideren justificado y legitimo el hecho de que el Estado concentre en sus manos la recolección y asignación de una masa considerable de recursos.

Estos asuntos, relacionados con el financiamiento de los servicios que presta el Estado y su inversión, suelen ser considerados algo tedioso y complejo. Sin embargo, dada su relevancia para el logro de una recuperación y desarrollo más equitativos, no queda más remedio que abordarlos.

Este trabajo tiene como propósito analizar las posibles fuentes de espacio fiscal para el financiamiento del desarrollo con equidad en Nicaragua. En la primera parte, se analizan los requerimientos específicos de inversión demandados por la actual fase de transición demográfica que atraviesa el país. En la segunda, se adscriben las principales restricciones que enfrenta el Estado para financiar estas inversiones, y se evalúan las alternativas para ampliar el margen de acción en materia fiscal.

1. LAS EXIGENCIAS Y DESAFIOS DEL ACTUAL PROCESO DE TRANSICION DEMOGRAFICA.

q Las oportunidades potenciales que abre el bono demográfico

La transición demográfica es el proceso de larga duración mediante el cual las poblaciones pasan de un estado inicial de alta fecundidad, elevada mortalidad y la preponderancia de una población joven a otro de menor fecundidad, mortalidad más baja y una población en proceso de envejecimiento. Esta transición comienza con el descenso de la tasa de mortalidad y el aumento de la expectativa de vida. Al comienzo se reduce la tasa de mortalidad infantil, pero posteriormente también se produce un descenso en las tasas de mortalidad general. Los avances en la atención sanitaria básica permiten que aumente el número de niños que sobreviven al nacimiento, y la esperanza de vida al nacer.

Dado que la tasa de fecundidad se mantiene alta durante algún tiempo después del descenso en la tasa de mortalidad, la población - y en particular la población infantil – experimenta un rápido crecimiento. En consecuencia, los niños se vuelven más numerosos y aumentan su participación en el seno de las familias, y como porcentaje de la población total. En esta fase, debido al elevado peso de la población infantil en la población total, existe una elevada tasa de dependencia de la población no activa, principalmente la población infantil, en relación a la población en edad activa, o población en edad de trabajar.

Con el tiempo, la fecundidad también comienza a descender, lo que desacelera el crecimiento de la población - en particular el de la población infantil. De modo paralelo, comienza a incrementarse el peso de la población en edad activa o edad de trabajar (15-59 años) dentro de la población total, como resultado de que las pasadas cohortes infantiles van alcanzando por oleadas sucesivas la edad de trabajar.

Fuente: CELADE, CEPAL

En Nicaragua este proceso dio inicio hace poco más de medio siglo. A mediados del siglo XX la mortalidad infantil era de 172.3 por cada 1.000 nacidos vivos y la esperanza de vida al nacer en Nicaragua era de sólo 42.3 años. Desde entonces ha habido mejoras significativas. La esperanza de vida al nacer es ahora de 74 años y la mortalidad infantil se ha reducido a 21.5 por cada 1.000 nacidos vivos. La mayor parte de esta mejora ocurrió como resultado de disminuciones en las tasas de mortalidad infantil debido a los avances en el control sobre las enfermedades infecciosas, parasitarias y respiratorias.

Sin embargo, a pesar de la impresionante disminución de la mortalidad, la fuerza de transformación demográfica más fuerte ha sido la disminución de la tasa de fertilidad. En los últimos 60 años, la tasa total de fecundidad ha disminuido de 7.2 hijos por mujer durante 1950–55 a 2.76 hijos por mujer en 2005–10, y la fertilidad promedio en los próximos quince a veinte años se espera que pase a situarse alrededor del nivel de reemplazo de 2.1 hijos por mujer.

A pesar de la disminución de la fertilidad, el impulso generado por la presencia de una gran parte de la población en edad reproductiva significo que el número anual de nacimientos siguió creciendo hasta la década de 1995, cuando 156 mil partos tuvieron lugar cada año. A partir de entonces está disminuyendo el número de nacimientos anuales y la tasa de crecimiento natural de la población se ha venido reduciendo de manera sistemática. El rápido descenso observado en la natalidad, especialmente a partir del quinquenio 1990-1995, y el consecuente estancamiento de la tasa de crecimiento natural de la población, parecen conducir al país a la etapa final de transición demográfica, en un lapso más breve que el de otros países de la región.

Estos procesos se han traducido en profundos cambios en la estructura de edades de la población. En el último medio siglo, aunque el número de niños continuó creciendo, multiplicándose por 1.98 veces, su proporción dentro de la población total ha venido disminuyendo desde 1965, cuando alcanzo a representar un 49.2% de la población, hasta un 34.5% en 2010, y se espera que esta participación disminuya hasta alrededor de 19.5% en 2050. Por su parte la población en edad de trabajar (15-59 años) experimento un crecimiento aún más rápido, multiplicándose por 3.58 veces, mientras que su participación en la población total paso del 46.8% en 1965 a 59.3% en 2010.

La población de adultos mayores (más de 60 años) experimento el mayor ritmo de crecimiento, multiplicándose por un factor de 4.4, pero como porcentaje de la población total solo incremento su participación desde un 4% en 1965 al 6.3% en 2010.

Fuente: División de Población Naciones Unidas

Esta etapa de la transición demográfica, en que la población infantil reduce su participación mientras la población en edad productiva experimenta su mayor crecimiento como porcentaje de la población total, reviste una importancia decisiva. En esta etapa, la relación de dependencia entre el número de niños y las personas en edad de trabajar a sufre un acelerado descenso y, debido a que la proporción de adultos mayores sigue siendo baja, se reduce también la relación de dependencia general. En los inicios de la transición demográfica, la relación de dependencia era elevada debido al alto porcentaje de niños. En la segunda etapa, gracias a la baja de la fecundidad, y la disminución del número de niños en relación a la población global se ha reducido la relación de dependencia.

Este proceso ha dado pie a lo que se conoce como el bono o dividendo demográfico.

El bono o dividendo demográfico hace referencia a una fase en que el equilibrio entre edades resulta una oportunidad para el desarrollo. Ocurre cuando cambia favorablemente la relación de dependencia entre la población en edad productiva (jóvenes y adultos) y aquella en edad dependiente (niños y adultos mayores), con un mayor peso relativo de la primera en relación a la segunda. En esta fase, como resultado de la disminución del peso de la población infantil y del aumento del porcentaje de personas en edad activa, en el seno de los hogares habrá, en promedio, cada vez más personas en edad de trabajar, que representan generadores potenciales de ingresos, y menos personas dependientes (sobre todo niños).

Por un lado habría una mayor proporción de perceptores potenciales de ingreso dentro de los hogares, y por tanto un incremento potencial en el nivel global de ingreso familiar. Por otro lado la reducción de la tasa de dependencia infantil (es decir, la reducción en el número de niños dependientes por cada persona en edad laboral) significa que, por cada persona en edad activa capaz de generar ingresos dentro del hogar, habría menos niños dependientes, lo cual representaría, junto con un mayor ingreso per cápita potencial en los hogares, la posibilidad de efectuar una mayor inversión por niño.

Si las personas en edad productiva, que en promedio están aumentando su número y proporción dentro de los hogares, se incorporan al mercado laboral y encuentran un empleo digno, que les provea de un ingreso decente, el ingreso global y per cápita del hogar aumentaría de manera significativa, y como hay cada vez menos niños por hogar, habría más recursos para invertir (en la educación, la salud y la nutrición) de cada niño. Tendríamos entonces hogares con un mayor ingreso per cápita, y por tanto con mayor capacidad de atender a sus propias necesidades, y una mayor inversión por cada niño y niña en términos de educación, salud y nutrición.

En términos macroeconómicos o agregados, si esa creciente fuerza de trabajo encuentra ocupación en empleos de alta y creciente productividad, se puede producir la aceleración del ritmo del crecimiento económico^[1]/. Dado que la población en edad de trabajar es aquella que está en la fase de su ciclo de vida en que normalmente su consumo supera su ingreso, esto es genera un ahorro, esto crea también la posibilidad de que se produzca un aumento en la tasa de ahorro, lo cual posibilitaría, a su vez, un aumento en la tasa de inversión y, también por esta vía, un crecimiento económico más rápido.

Al aumentar el ritmo de crecimiento económico, mientras la tasa de crecimiento de la población disminuye, aumentaría el ingreso promedio que reciben los habitantes del país, y como hay cada vez menos niños, se genera la posibilidad de invertir más por cada uno de sus niños.

Esto crea la posibilidad de reducir la pobreza en plazos históricos relativamente cortos. Por las dos vías, por la vía del aumento del ingreso por habitante, y por el aumento de la inversión por niño, se genera la posibilidad de reducir la pobreza, y sus mecanismos de reproducción, con relativa rapidez. Por estas razones se crea la posibilidad de combinar un crecimiento económico más rápido, con una reducción drástica y significativa de la pobreza.

La fase del “bono demográfico” conlleva también la oportunidad para que un mayor porcentaje de la población en edad laboral, principalmente la femenina, se incorpore a la fuerza de trabajo (es decir para que aumente la tasa de participación laboral). En efecto, una de las mayores restricciones para ello lo representa la baja incorporación de la mujer al mercado de trabajo, al verse forzada, por la denominada división del trabajo por sexos, a dedicarse al cuidado del hogar, principalmente de los niños. La fase del bono demográfico significa una disminución rápida de la relación entre el número de mujeres y el número de niños que requieren cuidado, lo cual crea la posibilidad de que las mujeres puedan incorporarse más plenamente al mercado de trabajo.

FUENTE: En base a Proyecciones de Población INIDE

q Los obstáculos fundamentales para el pleno aprovechamiento del bono demográfico

En parte, el bono demográfico se traduce en una aceleración de la tasa de crecimiento del ingreso per cápita que ocurre de manera automática (Lee y Donehower, 2009) por dos razones. En primer lugar porque la disminución de la tasa de fecundidad da lugar a una disminución en la tasa de crecimiento poblacional, en virtud de lo cual, para un mismo ritmo de crecimiento económico, se produce un incremento del PIB precipita. En segundo lugar, porque el crecimiento de la población en edad de trabajar, y el incremento concomitante de la tasa de participación laboral, y de la tasa de ocupación, dan lugar a un incremento en la relación empleo/población que, dada la productividad media del trabajo, da lugar al crecimiento del PIB per cápita[2]/.

FUENTE: En base a BCN e INIDE

A nivel de los hogares, el incremento de las personas en edad de trabajar como porcentaje del número de miembros de los hogares y la correspondiente disminución en el número de niños dependientes da lugar a una disminución de la tasa de dependencia: aunque el número creciente de personas en edad de trabajar encuentren solo empleos precarios e informales, la disminución de la tasa de dependencia se traduce en un incremento en el ingreso per cápita en el hogar.

Sin embargo, el solo incremento del ingreso per cápita que resulta de manera relativamente automática de este proceso, puede resultar insuficiente para que el bono demográfico se convierta en una oportunidad para reducir la pobreza a un mínimo, en un lapso de tiempo histórico relativamente corto.

En efecto, mientras que la sola disminución de la tasa de crecimiento de la población, la disminución de la tasa de dependencia y el crecimiento de la relación empleo/población generan cierto crecimiento ¨automático¨ del ingreso per cápita, los beneficios potenciales del bono demográfico solo se materializaran plenamente cuando es posible emplear en actividades de alta productividad, adecuadamente remuneradas, a esta fuerza laboral en ascenso. Esto a su vez requerirá que los jóvenes que se incorporan a la fuerza de trabajo lo hagan habiendo acumulado suficientes grados de escolaridad.

Pero estos beneficios potenciales no se materializan plenamente de manera automática. Lo que es más, estos beneficios potenciales del bono demográfico podrían verse contrarrestados, en gran medida, si la población que alcanza la edad de trabajar lo hace habiendo acumulado niveles muy bajos de capital educativo, si parte importante de la población en edad de trabajar no se incorpora la fuerza de trabajo, y si los empleos que se generan son predominantemente informales y precarios, de productividad baja o declinante y pobre remuneración.

En este punto es muy importante esclarecer la diferencia entre los beneficios potenciales del bono demográfico, dados por la dinámica demográfica, por un lado, y la medida en que se produce el aprovechamiento efectivo de estos beneficios potenciales, por el otro. Esta distinción es importante porque permite apreciar la diferencia entre la oportunidad potencial que representa el bono demográfico, y su aprovechamiento efectivo.

En términos generales, la oportunidad potencial representada por el bono demográfico se desperdiciara, en una gran medida, a) cuando segmentos considerables de la población en edad de trabajar – especialmente las mujeres, y sobre todo las mujeres de los hogares pobres – no se incorporan al mercado laboral, permaneciendo inactivas y agregándose de hecho a las personas económicamente dependientes -, b) cuando parte de los que se incorporan al mercado laboral permanecen desempleados, c) cuando la mayor parte de los que tienen la posibilidad de trabajar se incorporan al mercado laboral con un capital educativo muy bajo y se ven orillados a trabajar en empleos precarios e informales y e) cuando parte importante de la población joven emigra al exterior.

En el caso de Nicaragua, la alta presencia de inactivos (sobre todo mujeres) entre los potenciales trabajadores (en Nicaragua, solo alrededor del 37% de las mujeres en edad de trabajar se incorpora a la Población Económicamente Activa), la persistencia de grandes bolsones de empleos de baja productividad y la informalidad del empleo, fuertemente asociada al subempleo (en Nicaragua el 67% del empleo total es informal), el desempleo (que afecta actualmente al 6.7% de la fuerza de trabajo, con tasas más elevadas para las mujeres y los jóvenes), y las altas tasas de migración (cada año se pierde el equivalente neto de más de un tercio de una cohorte juvenil[3]/) reducen considerablemente el aprovechamiento efectivo de la oportunidad representada por la tasa de sostenibilidad demográfica, medida por el cociente entre personas en edad de trabajar y dependientes.

La magnitud de esta brecha obedece, en una gran medida, a las características específicas de los hogares de menores ingresos. En efecto, en los hogares de menores ingresos a) la tasa de fecundidad es mayor y el número promedio de niños es más alto, y por tanto el tamaño medio de los hogares es mayor y la tasa de dependencia más elevada, b) la tasa de incorporación de las personas en edad de trabajar (en particular de las mujeres) al mercado de trabajo es más reducida y por tanto el número de inactivos es mayor, c) los que se incorporan al mercado de trabajo, lo hacen con niveles sumamente bajos de escolaridad, y además de estar afectados en mayor medida por el desempleo, predomina el empleo en ocupaciones informales, precarias y de baja productividad y d) los jóvenes de estos hogares tienden a emigrar fuera del país en busca de mejores oportunidades.

Esto nos indica que existen serios problemas para que la mayor parte de la población pueda aprovechar los beneficios potenciales del bono demográfico. La principal restricción para lograr este aprovechamiento, lo constituyen las características del modelo de crecimiento económico y del mercado laboral nicaragüense, y su interacción con las características descritas de los hogares de menores ingresos.

En el caso de Nicaragua lo que está ocurriendo es que, frente al fuerte crecimiento de la población en edad laboral, lo que la economía está generando, de manera predominante, son empleos precarios e informales, de muy baja productividad, sin ningún tipo de protección. Este tipo de empleos únicamente demanda, para su desempeño, de una fuerza de trabajo de muy baja calificación, y normalmente proporcionan a quienes los desempeña una pobrísima remuneración, la cual con frecuencia coloca a sus perceptores bajo el umbral de la pobreza. Son las personas económicamente activas de los hogares pobres quienes principalmente acceden a este tipo de empleos, y al mismo tiempo, los pobres lo son porque pueden acceder principalmente a empleos precarios e informales.

De tal manera que, por un lado, el tipo de empleos predominantes en nuestra economía son empleos precarios e informales, de baja productividad, los cuales no demandan más que niveles ínfimos de calificación para ser desempeñados. Por otra parte, este tipo de empleos es el único capaz de absorber a la mayor parte de una fuerza de trabajo con las características de la nicaragüense: a saber, una fuerza de trabajo caracterizada por niveles bajísimos de calificación.

Ciertamente, gran parte de los niños y adolescentes matriculados y de las cohortes de jóvenes que han pasado la edad de asistir a la educación primaria y secundaria, y que están, o estarán ingresando, a la fuerza laboral y formarán el grueso de la misma durante las próximas cinco décadas, en particular aquellos provenientes de los hogares pobres, han acumulado o se espera que acumularán un nivel de conocimientos y destrezas excesivamente bajo, en comparación con los umbrales mínimos que serían requeridos. Esto los condenara a reproducir los patrones de pobreza y desigualdad prevalecientes, en la medida en que, por el resto de su vida adulta, estarán constreñidos a encontrar, principalmente, empleos precarios e informales, que los mantendrán, a ellos y sus familias, por debajo del umbral de la pobreza.

El nivel de educación de esta nueva fuerza de trabajo no ha mostrado muchas mejoras. Aunque se observaron mayores tasas de terminación de primaria en 2005 en comparación con 2001, la proporción de la población de edad laboral empleada con una educación secundaria incompleta o inferior disminuyó sólo 3 puntos porcentuales (de 68 por ciento a 65 por ciento). Esto significa que, cada año, la proporción de la población ocupada con una educación menor a la educación secundaria completa disminuyó sólo 1 por ciento o, de forma equivalente, la proporción de la población de edad laboral empleada con una educación secundaria completa o superior aumentó en apenas 1 por ciento.

En este caso, tomaría 23 años llegar a una etapa en la que al menos el 50 por ciento de la población activa tuviese un nivel de educación secundaria completa o superior (Banco Mundial, 2008).

Los severos problemas en términos de cobertura y calidad de la educación, de los cuales adolece el país, están asociados a los extremadamente bajos niveles de gasto público en educación, tanto en términos históricos, como de comparación regional. En la actualidad, a pesar de los incrementos en el Gasto Publico en Educación verificados en la última década, los niveles de Gasto Publico real por Estudiante son significativamente inferiores a los prevalecientes en la década del 70.

FUENTE: EN BASE A BCN Y MHCP

El Gasto Publico real por estudiante también continúa siendo sumamente bajo, comparado con los niveles regionales.

FUENTE: CEPAL

En síntesis, en lugar del esperado circulo virtuoso entre el acelerado crecimiento de la población en edad de trabajar - dotada de la calificación requerida - y la creación de empleos de alta productividad y bien remunerados, el país experimenta un círculo vicioso entre un nivel muy bajo de escolaridad de la fuerza de trabajo, y el hecho de que la economía genere, principalmente, empleos precarios e informales, pobremente remunerados, que demandan únicamente niveles ínfimos de calificación.

q La doble exigencia del actual periodo: aprovechar el bono demográfico y asegurar la protección social de los adultos mayores.

Existen puntos cruciales que delimitan la duración de esta fase. Del mismo modo que el bono demográfico se inicia cuando desciende la tasa de fecundidad y se comienza a reducir la relación de dependencia, la fase del bono demográfico termina cuando la fecundidad se estabiliza y la proporción de personas mayores comienza a aumentar. La etapa pre-transicional, con una alta dependencia de los niños y pocos adultos mayores, es reemplazada por la etapa pos-transicional, con una elevada dependencia de los adultos mayores y pocos niños.

En este momento, el país se encuentra todavía en un punto cimero del denominado bono demográfico. La población en edad de trabajar o en edad activa (15-60 años) representa actualmente el 59.2% de la población total – su nivel más elevado en la historia -, mientras que la población infantil dependiente (menor de 15) ha disminuido aceleradamente su participación hasta el 34.6%, y la población dependiente de adultos mayores todavía representa apenas el 6.3% de la población total. Por lo tanto, la población es todavía predominantemente joven. El 55.9% de la población tiene 24 años o menos. Los niños y adolescentes (menores de 19 años) representan un considerable 45.6% de la población. La edad mediana dela población es de solo 22 años.

Por consiguiente, el país tiene todavía la oportunidad de hacer un esfuerzo extraordinario para aprovechar el tiempo que resta del bono demográfico. Sin embargo, el futuro de nuestro país, a las alturas de 2011, se ve como una fase de gradual transición hacia el envejecimiento de su población.

De conformidad con las proyecciones demográficas disponibles, entre 2005-2010 y 2010-2015 Nicaragua pasara de la actual fase de “envejecimiento incipiente” (las personas de mayores de 60 años representan entre el 5 y el 7% de la población total) a la fase de “envejecimiento moderado” (los el país mayores de 60 representan entre el 6% y el 8% de la población total). A partir de ese momento, el país atravesara por la fase de “envejecimiento moderado avanzado” (la población mayor de 60% años representara entre el 8% y el 10% de la población total), hasta que, aproximadamente para 2030 (dentro de 19 años), habrá entrado en la fase de “envejecimiento avanzado” (en esta fase la población mayor de 60 años representa más del 10% de la población total.

Esto significa que la población de niños, adolescentes y jóvenes ira reduciendo de manera sistemática su participación en la población total, mientras se incrementara de manera inexorable el peso de la población de adultos y adultos mayores.

FUENTE: En base a Proyecciones de Población INIDE

Las citadas proyecciones muestran que, en 2035-2040, dentro de dos décadas y media, o a lo sumo tres, el país por un lado estará culminando el periodo del bono demográfico, y al mismo tiempo estará arribando a la fase plena o avanzada de envejecimiento de la población. La población en edad activa continuara aumentando hasta 2035, cuando alcanzara su punto culminante como porcentaje de la población total, y luego comenzara a declinar – porque el decrecimiento de la población infantil habrá cesado de alimentar sus tasas de crecimiento y porque las diferentes cohortes de esta población irán alcanzando por oleadas la edad de retiro -.

Paralelamente, se continuara incrementando con rapidez la población de adultos mayores. Para el año 2050 la población mayor de 60 años representara aproximadamente un 20% de la población – un porcentaje similar al que, en promedio, representa actualmente en los países desarrollados. De esta manera, en las próximas tres décadas, por un lado el país agotara el tiempo que resta del bono demográfico, mientras por otro, transitara de la fase incipiente a la fase avanzada de envejecimiento poblacional.

La complejidad de la coexistencia simultanea de estos dos procesos se ve amplificada por el hecho de que, a pesar de que la población nicaragüense es todavía predominantemente joven, y restan casi tres décadas para que inicie el proceso avanzado de envejecimiento poblacional, el sistema público de seguridad social se ve amenazado por una crisis de solvencia. En los próximos 10 años, se reducirá sensiblemente la relación entre el número de cotizantes activos y el número de pensionados del INSS, dando origen a una situación en la cual, eventualmente, alrededor de 2019, esta entidad ya no podrá afrontar con sus solos ingresos sus compromisos con el número creciente de pensionados.

A la vez, persiste la necesidad de prevenir la pobreza durante la vejez de amplios grupos no adscritos al seguro social, o que no lograron reunir el número de cotizaciones requerido, pero que representan – y representaran cada vez más a futuro - una presión para lograr apoyo estatal para su supervivencia. Como referencia, en la actualidad el seguro social solo proporciona cobertura a alrededor del 20% de la fuerza de trabajo, mientras que de los 363 mil personas mayores de 60 años que existían en el país en el año 2010, solo alrededor del 15% recibía una pensión de vejez del INSS.

Debido a que no puede dejarse sin protección a la creciente cantidad de adultos mayores sin cobertura del seguro social, y a que otórgales un nivel básico de protección involucrara destinar a este propósito recursos fiscales, el gasto en seguridad y protección social de los adultos mayores, a partir de los costos de las pensiones y la salud, aun antes de que la población envejezca, puede alcanzar niveles tan elevados que no dejen suficiente espacio, dados los actuales niveles de recaudación fiscal, para aumentar la inversión en el capital humano y la protección de las nuevas generaciones. Por si fuera poco, esto puede suceder sin que con dicho gasto se logre una cobertura adecuada de la población adulta mayor.

A mediano plazo, a medida que se alcance plena cobertura escolar y niveles adecuados de calidad y pertinencia educativa, la sola disminución de la población en edad escolar que resultara del propio proceso de transición demográfica podría liberar recursos que contribuyan a fortalecer los fondos destinados a proporcionar una protección social básica a los adultos mayores que lo necesiten. Sin embargo, en plazos más inmediatos, la atención simultánea de ambos requerimientos representara un desafío considerable para las políticas y las finanzas públicas.

Si no se aprovecha la oportunidad potencial representada por el bono demográfico, al arribar el momento en que inicie con toda su fuerza el proceso de envejecimiento de la población, ya no habrá retroceso. Nicaragua tiene, por lo tanto, una ventana de oportunidad de entre tres o cuatro décadas, cuando mucho, para poder llevar a cabo las inversiones y las transformaciones que se requieran para aprovechar al máximo posible el bono demográfico.

El desafío que se enfrenta no se da en un vacío. Es preciso buscar respuestas que concilien tres grandes transformaciones de las que la política pública debe hacerse cargo: aquellas que responden a inercias demográficas, como el envejecimiento de la población y la baja de la natalidad; aquellas que dependen del desempeño de los agentes económicos y de políticas de coordinación y habilitación, como la promoción de cambios en el estilo de crecimiento y las mejoras en la productividad, y aquellas de economía política que se refieren al papel y tamaño del Estado, y de las finanzas públicas.

2. LAS OPCIONES PARA AMPLIAR EL ESPACIO FISCAL:

Dado que los elementos indispensables para aprovechar plenamente el bono demográfico –una población joven con niveles adecuados de capital educativo, capacidad nacional de asimilar el conocimiento y la tecnología, dotación de infraestructura, mecanismos básicos de protección social, e instituciones de fomento del desarrollo que promuevan la modernización, intensificación y diversificación del sistema productivo y lo habiliten para generar empleos de creciente productividad y remuneración - no se generan de manera automática, para lograr su materialización se requerirá de políticas públicas activas, y de niveles suficientes de inversión.

En términos más específicos, aprovechar de la mejor manera el denominado bono demográfico implicaría utilizar el margen de tiempo que todavía resta hasta su término, para efectuar las inversiones indispensables y oportunas, que permitan generar las condiciones y capacidades para que los niños, adolescentes y jóvenes puedan desarrollar lo más plenamente posible sus potenciales, y heredar - y contribuir a construir - un país con mayores posibilidades de ser sustentable, en la acepción integral de este término.

Esto significaría invertir, en la medida necesaria, para lograr que todos los niños y adolescentes logren alcanzar los umbrales mínimos indispensables de escolaridad - con los niveles de calidad y pertinencia requeridos. Se ha estimado que, con este propósito, el país necesita llevar el Presupuesto del Ministerio de Educación como mínimo al 7% del PIB. Significará invertir para expandir el acceso a los servicios de salud y nutrición, al agua potable y el saneamiento, y a la infraestructura básica en general para la gran masa de población pobre, particularmente en las zonas rurales, que carece de acceso a estos elementos, o lo tiene solo de manera muy insuficiente - población dentro de la cual los niños y adolescentes se encuentran sobre-representados.

En lo que respecta a la inversión necesaria para asegurar el derecho a la salud, deben tenerse en consideración las exigencias del proceso de transición epidemiológica[4]/ las cuales significan que, si bien la inversión de recursos tiene que seguir ocupándose de temas relacionados con las enfermedades trasmisibles, el país debe prepararse para un aumento de las enfermedades de tipo crónico-degenerativo que se caracterizan por niveles de morbilidad y discapacidad más altos, también debido al hecho de que afectan sobre todo a los adultos mayores, que tienen tiempos de recuperación más lentos.

Esto debe incluir también la necesidad de crear las condiciones que permitan proporcionar a los adultos mayores, que paulatinamente irán representando un porcentaje cada vez más elevado de la población, la posibilidad de una vejez con niveles básicos de protección, atendiendo al hecho de que el lapso de tiempo que resta del bono demográfico constituye, simultáneamente, el periodo que media entre la fase incipiente y el inicio de la fase avanzada de envejecimiento poblacional.

En la actualidad, apenas el 15% de los más de 363 mil nicaragüenses mayores de 60 años recibe una pensión del INSS. La mayor parte del 85% restante carece de acceso a alguna pensión o de ahorros para hacer frente a sus necesidades básicas de sobrevivencia y de atención en salud. Recuérdese que a medida que pase el tiempo el número de personas mayores de 60 años comenzara a crecer de manera exponencial, y no será posible cubrirlos a todos a través del INSS, por muy grande que sea el esfuerzo que se haga.

Esto significará también promover - a través de las instituciones financieras y técnicas de fomento que habrá que diseñar y poner en marcha, así como a través de la inversión en la infraestructura física y los servicios de apoyo necesarios - la transformación, modernización, intensificación y diversificación del aparato productivo del país, junto a la construcción de eslabonamientos intersectoriales y de cadenas de valor, de manera que este sea capaz de generar empleos de mayor productividad y mejor remunerados que demanden, a su vez, niveles de calificación cada más elevados.

Las inversiones mencionadas – en el capital humano de los niños y adolescentes y en la infraestructura básica del país, y en la protección social de los adultos mayores - demandaran importantes recursos, y esto tendrá fuertes implicaciones para las finanzas del sector público. En este punto es que adquieren relevancia las fuentes potenciales de espacio fiscal que pueda tener disponibles el país.

q La transformación del sistema tributario:

La necesidad de una transformación importante del sistema tributario obedece, en primer lugar, al hecho que se requiere un volumen mucho mayor de recursos para implementar políticas públicas que promuevan el desarrollo con equidad, y que hagan posible aprovechar el tiempo que resta del bono demográfico. Como se ha indicado en numerosos trabajos, el nivel que alcanza la inversión social en nuestros países se encuentra fuertemente limitado por una recaudación tributaria como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) que resulta ser muy baja, en términos comparativos internacionales. La recaudación tributaria resulta totalmente insuficiente para atender las necesidades de desarrollo de los mismos ni para encarar mínimas políticas de distribución del ingreso^[5]/.

Por otra parte, para que el Estado cuente con el financiamiento necesario para sostener niveles adecuados de inversión en capital humano, infraestructura básica y protección social, y para que se logren los efectos esperados en materia de equidad, es fundamental que la estructura de financiamiento de este gasto descanse con mayor fortaleza relativa sobre los estratos de mayores ingresos de la sociedad, es decir es preciso lograr la progresividad del sistema tributario[6].

Esta transformación es necesaria también para contrarrestar la tendencia al descenso de la cooperación externa, en términos absolutos y como porcentaje del PIB. Se proyecta que los recursos externos que contribuyen a financiar el Presupuesto se habrán reducido desde un 9.4% del PIB en 2004 hasta un 6% del PIB en 2011. Esta tendencia se mantendrá aunque los montos de cooperación externa se mantengan inalterados. De manera que, si se desea incluso sostener el nivel actual de la inversión pública social como fracción del PIB nivel actual, la principal opción disponible reside en promover una transformación a fondo del sistema tributario que haga posible incrementar la recaudación fiscal como porcentaje del PIB, de manera más equitativa, y con mayor suficiencia

Cualquier propuesta de transformación del sistema tributario debe partir del análisis de las debilidades básicas que pueden detectarse en el diseño y la aplicación de estos dos grandes pilares de nuestro sistema tributario, el Impuesto sobre la Renta (IR) y el Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) con el propósito de determinar las posibles modificaciones en su diseño que podrían contribuir a hacer nuestro sistema tributario más eficiente y equitativo. Los otros dos impuestos ¨complementarios¨, el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y los aranceles aduaneros, por su propia naturaleza y características, desempeñaran un papel cada vez menor en el sistema tributario.

En general, el impuesto sobre la renta personal tiene una estructura cedular (por oposición a global). Esto significa que los diferentes tipos de renta están sujetos a un régimen fiscal diferente, con distintas tasas y tratamientos. En particular, mientras las rentas salariales están sujetas a una escala de tasas progresivas, las rentas o rendimientos del capital (principalmente dividendos y rentas financieras) son acreedoras de un tratamiento separado y preferencial.

De esta manera, la carga tributaria relativa del impuesto sobre la renta personal recae con mayor fuerza en los trabajadores asalariados del sector formal. Este tratamiento discriminatorio en contra de las rentas salariales violenta la equidad vertical y horizontal y debilita la capacidad recaudatoria y redistributiva del impuesto.

Al mismo tiempo, la renta se define sobre una base territorial, de manera tal que los ingresos de los residentes generados fuera de las fronteras nacionales no pagan impuestos, como resultado de lo cual los contribuyentes no son gravados por la totalidad de su renta. Aunque los ingresos internacionales son difíciles de rastrear, aplicar el principio de renta mundial resulta cada vez más relevante en la medida en que podría cerrar vías actuales de evasión y permitir mayores instrumentos de control a las autoridades tributarias.

Por su parte, el impuesto sobre la renta de las empresas o sociedades también presenta una serie de exenciones discrecionales para sectores favorecidos o protegidos, como la agricultura, el turismo y las empresas instaladas en zonas francas. Estos regímenes representan una gran pérdida de ingresos fiscales y facilitan todo tipo de operaciones de evasión y elusión por parte de empresas relacionadas, integrantes de un mismo grupo económico. La existencia de empresas exoneradas de impuestos siempre permite que se traspasen utilidades hacia ellas de otras empresas del mismo grupo económico o se creen derechos a devolución de créditos fiscales de IVA por operaciones ficticias.

Como resultado de las generosas exenciones y exoneraciones, las deducciones permitidas y los elevados niveles de evasión, la tasa efectiva de ambos impuestos (impuesto sobre la renta personal y corporativa) es significativamente inferior a la tasa teórica o legal.

Como una medida para compensar los enormes niveles de evasión de este impuesto, se ha introducido un impuesto pago mínimo del 1% sobre las ventas brutas. se pagaría en concepto de IR el monto que resultase mayor al comparar el valor del 1% sobre ingresos brutos con el monto resultante de aplicar la tasa del 30% sobre la renta neta. Dado que en una parte importante de los casos el Impuesto Pago Mínimo sobre los ingresos brutos seria mayor que el 30% sobre la renta neta en la práctica, este pago mínimo sustituiría, en gran medida, al propio impuesto del 30% sobre la renta neta de las empresas.

Como lo ha hecho ver Sabaini (2006 y 2010) la introducción de este tipo de impuestos refleja de manera clara las limitaciones que enfrentan los países, tanto desde el punto de vista legal como administrativo, de aplicar una estructura impositiva en la cual las tasas nominales o legales estén en consonancia con las tasas efectivas resultantes. Sin embargo, estos sistemas de hecho conducen a la eliminación del impuesto societario, y convierten al gravamen en un “seudo impuesto en cascada”.

En cuanto a la modernización en el diseño del IR sobre las empresas, de manera general la legislación no ha incorporado normas que estén acordes con la apertura financiera y comercial operada durante la década pasada. Así, se observa la ausencia de principios en materia de precios de transferencia entre empresas relacionadas, criterios para la deducción de intereses pagados o “capitalización débil”, transferencia de utilidades desde y hacia paraísos fiscales, y otros mecanismos comúnmente utilizados por las empresas transnacionales (y por empresas relacionadas que forman parte de grupos empresariales domésticos) para reducir su carga tributaria trasladando sus utilidades de un país a otro.

En lo que respecta al Impuesto al Valor Agregado (IVA), las excesivas exenciones y la prevalencia de regímenes generosos que extienden el tratamiento de tasa cero no solo a los exportadores directos sino también a sus proveedores han provocado una fuerte erosión de bases impositivas, distorsiones económicas, inequidades y complicaciones administrativas.

Como ocurre para el impuesto sobre la renta, aparte de las excepciones universales (objetivas) aplicables a todos, también hay exenciones particulares para categorías especiales de agentes (exenciones subjetivas), lo cual generalmente incluye a los mismos sectores que están exentos del impuesto sobre la renta.

Un rasgo esencial del IVA es la existencia de un mecanismo de devoluciones, para preservarlo como un impuesto al consumo y evitar distorsiones en la asignación de recursos. Como se sabe, las devoluciones del IVA se producen principalmente cuando un exportador, sujeto al régimen de tasa cero del IVA, paga el IVA por los insumos que adquiere, los cuales quedan sujetos a devolución posterior.

En el caso de Nicaragua surge un problema de gran envergadura, en presencia de regímenes que no solo aplican la tasa cero a los exportadores, sino también a quienes suministran insumos a los exportadores, porque entonces existen encadenamientos enteros que quedan fuera del IVA (se abren unos ¨agujeros¨ verdaderamente enormes en la base gravable del impuesto), rompiendo la generalidad del tributo, y las devoluciones pueden adquirir montos inmanejables. Por otra parte, no solo se otorga el derecho a la devolución del IVA pagado a los sujetos exonerados, sino también a quienes suministran a estos bienes y servicios.

La transformación del sistema tributario, para adecuarlo a las necesidades de una recuperación y desarrollo con equidad, debería basarse en algunos principios fundamentales.

a. El principio de generalidad de los tributos. Para poder financiar la ampliación del gasto de inversión en capital humano, infraestructura básica y protección social será preciso expandir al máximo la base gravable del sistema. Esto significa que, en principio, todos los residentes del país que estén en capacidad económica de hacerlo, deben contribuir al financiamiento de los servicios que presta el Estado. También los no residentes que obtengan rentas del país tienen la obligación de hacerlo..

b. El principio de equidad vertical. Las personas con mayor capacidad contributiva deben hacer un aporte relativo mayor que las personas de menores recursos. Esto implicaría revisar el tratamiento preferencial que reciben las rentas o ingresos del capital, las cuales se encuentran altamente concentradas en los estratos de mayores ingresos de la población.

c. El principio de equidad horizontal. Las personas con una capacidad económica similar deben ser tratadas de manera similar por el sistema tributario: se considera injusto que, si dos personas tienen la misma capacidad contributiva, tributen de manera diferente (uno más que el otro, o uno menos que el otro) o que uno sea gravado, y el otro no.

Para materializar estos principios, se propone una transformación profunda de los dos pilares básicos del sistema tributario, el impuesto sobre la renta y el impuesto al valor agregado.

En el caso del Impuesto sobre la Renta (IR) su transformación debería apuntar al tránsito hacia un sistema de imposición global sobre la renta, en sustitución del actual sistema cedular. Esto significa que, en principio, cada contribuyente debería integrar o sumar en su base imponible la totalidad de sus fuentes de renta, independientemente del origen de estas, y a esta renta global se le aplicaría la escala de tasas marginales progresivas - después de efectuar las deducciones permitidas por la ley.

El actual sistema de imposición sobre la renta de carácter cedular está sustentado en un tratamiento separado y preferencial a las rentas pasivas del capital, el cual resulta altamente discriminatorio de las rentas salariales, que son las únicas que quedan sometidas a la escala de tasas marginales progresivas, pero también es discriminatorio de la renta empresarial y de las pequeñas y medianas empresas.

En una sociedad como la nuestra, en la cual existe una gran concentración de la capacidad de inversión en activos financieros y de capital en los estratos de mayor ingreso, el tratamiento preferencial a los rendimientos de estos activos - es decir de las rentas del capital - estaría introduciendo mayores factores de desigualdad en la tributación.

Dado que las rentas pasivas del capital más significativas, los dividendos y los rendimientos financieros, actualmente quedan fuera de la tabla progresiva del impuesto, y sometidas a un tratamiento separado y preferencial, la escala progresiva del impuesto sigue recayendo sobre los asalariados y sobre los estamentos de los sectores medios que perciben ingresos mixtos. La incorporación de las rentas de capital sin excepciones al sistema de imposición global, y el sometimiento de la renta global de quienes las perciben a la escala progresiva de este gravamen, permitiría un potencial recaudatorio mucho mayor que el que puede obtenerse bajo el sistema cedular, y un aumento significativo de la equidad en la tributación..

En segundo lugar, esta transformación implicaría el transito al sistema de renta mundial, en sustitución del actual principio territorial. Esto significa que los contribuyentes residentes deben integrar a su base imponible todas sus fuentes de renta, ya sean obtenidas en el territorio, como en el exterior. Para evitar la doble imposición internacional, se deducirán de los impuestos a pagar en Nicaragua los impuestos pagados en el extranjero, con el límite de lo que se pagaría en Nicaragua.

Bajo el actual esquema, a las personas residentes de mayor capacidad económica les basta con colocar sus fuentes de renta en el extranjero para justificar su no tributación en Nicaragua. Sin este criterio, el contribuyente de alta capacidad económica que quiera ubicar sus fuentes de riqueza fuera del país para no tributar lo puede hacer con apoyo de la Ley. Quien no pueda ubicar sus fuentes fuera, como los trabajadores, serían los que pagan el impuesto. Basta además con que un gran empresario venda las acciones de sus empresas en el exterior, obteniendo ganancias de capital, para que no tenga que tributar por esta operación en Nicaragua, porque se efectuó fuera del territorio.

Estos cambios - el tránsito a un sistema de imposición sobre la renta de carácter global y basado en la renta mundial - permitirán que la tributación sobre la renta aplique plenamente el principio de capacidad contributiva, lo cual no solo tendría un rendimiento recaudatorio mucho mayor que la que se obtiene bajo el actual sistema, incrementando con ello la capacidad redistributiva de este impuesto, sino que permitiría lograr una mayor equidad, tanto horizontal como vertical.

En caso de las rentas de no residentes, el tratamiento se correspondería con la tendencia internacional de utilizar el fundamento en el principio del beneficio para justificar la imposición en la fuente de los no residentes y el principio de capacidad contributiva el de la tributación en la residencia. Se trata de distribuir el poder tributario entre ambos principios, como subyace en el contexto de los Convenios para Evitar la Doble Imposición Internacional.

En cuanto a la modernización en el diseño del IR se propone incorporar normas que estén acordes con la apertura financiera y comercial operada durante la década pasada, tales como regulaciones sobre precios de transferencia entre partes relacionadas, capitalización delgada y transacciones con paraísos fiscales.

Sería importante también limitar la deducción de los intereses pagados por las empresas hasta un 50% de los mismos, para eliminar el sesgo en favor del financiamiento con deuda. La posibilidad de deducir el 100% de los intereses esto favorece impositivamente los proyectos de inversión financiados con deuda. Debido a que los rendimientos obtenidos por activos financieros están sometidos a una tributación muy baja, al tiempo que se permite a las empresas como gastos los intereses pagados sobre su deuda, el proyecto financiado con deuda paga una tasa impositiva muy baja (subsidiada), mientras los proyectos financiados con capital propio enfrentan una alícuota del 30%.

Un punto de especial importancia estaría dado por la ampliación de la base gravable del impuesto, a través de la revisión del extenso sistema de exenciones y exoneraciones. Estos regímenes preferenciales no solo implican una pérdida de ingresos de gran envergadura sino que facilitan todo tipo de operaciones de evasión y elusión por parte de empresas relacionadas. La existencia de empresas exoneradas de impuestos siempre permite que se traspasen utilidades hacia ellas de otras empresas del mismo grupo económico, a través de mecanismos como los precios de transferencia o la capitalización delgada, o se creen derechos a devolución de créditos fiscales de IVA por operaciones ficticias.

Este sistema tan extenso de exenciones y exoneraciones tiene otras implicaciones. Para compensar la significativa pérdida de recaudación ocasionada por estos regímenes preferenciales – estimada en alrededor de un 6% del PIB -, la carga tributaria tiene que recaer con mayor fuerza relativa sobre el resto de sectores y agentes económicos que no reciben estos beneficios. Paradójicamente, dado que los sectores y agentes económicos beneficiarios de estos regímenes excepcionales suelen ser los más dinámicos y redituables, en los cuales predominan las empresas más grandes, esto significa que la presión tributaria recaerá con mayor fuerza relativa sobre los sectores menos dinámicos y menos capacitados para soportarla, o sobre aquellos que no puedan evadirla

Existen mecanismos más eficaces para incentivar la inversión que sencillamente dejar fuera del sistema tributario a sectores enteros, por un tiempo indefinido. Los beneficios tributarios más efectivos para incentivar la inversión serían aquellos que directamente reducen el costo de invertir – deducciones por inversión, créditos fiscales por inversión y depreciación acelerada—, los cuales predominan en los países desarrollados, y que resultarían superiores a la simple exoneración del impuesto sobre la renta, que constituye el tipo de incentivo predominante en América Latina.

Por su parte, esta ampliación de la base gravable del impuesto, a través de la revisión del sistema de exenciones y exoneraciones, haría posible plantearse la reducción de las tasas del mismo.

Se propone asimismo un régimen simplificado y preferencial del IR para las pequeñas empresas, cuya participación en el pago del mismo actualmente es superior a la que le correspondería por su volumen de ingresos. Esto permitiría a la administración tributaria concentrar sus esfuerzos de fiscalización y control en los grandes contribuyentes, y haría el sistema más equitativo, al reducir el sesgo en contra de las pequeñas y medianas empresas. .

En el caso del IVA, la transformación apuntaría también a ampliar la base gravable, revisando las exenciones que benefician, de manera desproporcionada, a los sectores que concentran más del 60% del consumo, manteniendo aquellas que afectan los bienes básicos con mayor ponderación en el consumo de los hogares menores ingresos. Asimismo, se propone limitar las devoluciones estrictamente a los exportadores directos y a los sujetos que gozan directamente de exoneraciones.

Además de la modificación del diseño del sistema tributario, hay que considerar el que los resultados efectivos que se obtengan dependerán de la capacidad de la administración tributaria de hacer cumplir lo estipulado por la ley, a través del fortalecimiento de su capacidad de control, fiscalización y cobro de los impuestos. La eficacia con la que se aplique el sistema tributario depende de la capacidad de gestión de la administración en las funciones de recaudación, fiscalización y cobro de los tributos. Esa eficacia determina en último término hasta qué punto se identifica el "sistema tributario legal" con el "sistema tributario real o efectivo".

Por lo tanto, un prerrequisito para el logro de los objetivos buscados, estriba en transformar a fondo la administración tributaria, como parte integral de la transformación del sistema tributario. Esto significa, en primer lugar, asegurar la plena autonomía administrativa y funcional de la autoridad tributaria, que asegure que esté concentrada en la aplicación de la Ley y no pueda ser sometida a presiones políticas, o a presiones indebidas derivadas del poder e influencia de los sectores de mayores ingresos, cuyos intereses pesan considerablemente, o están con frecuencia muy bien representados en el propio sistema político o el Estado.

En estrecha relación con lo anterior, es indispensable que la administración tributaria esté dotada de personal de alto nivel de calificación profesional, resultando inadmisible que el mismo sea nombrado, o despedido, atendiendo a cualquier tipo de consideraciones políticas. Por supuesto, una buena administración tributaria necesita estar respaldada además por un sistema judicial eficiente y autónomo, en apoyo al cumplimiento de las leyes tributarias.

q Regular la recaudación fiscal excedente:

Durante los últimos 8 años, la recaudación observada de ingresos fiscales ha excedido de manera sistemática a la recaudación originalmente proyectada en el Presupuesto General de la Republica. Estos excedentes de recaudación con frecuencia han alcanzado montos importantes. Incluso, hasta el momento los espacios fiscales para incrementar la inversión pública social se han ido manifestando año a año, en la medida en que los ingresos fiscales han ido creciendo  por encima de lo proyectado – exceptuando los años 2008 y 2009 debido a eventos extraordinarios -, y en que ello ha permitido que las nuevas proyecciones partan de un piso más alto. Basta revisar las sucesivas proyecciones de ingresos fiscales de los diferentes Marcos Presupuestarios de Mediano Plazo, para comprobarlo.

FUENTES: EN BASE A MHCP

Esto indica que la proyección de ingresos fiscales ha sido bastante conservadora (World Bank, 2008)[7]/. La principal razón de ello se encuentra en el hecho de que en la estimación del crecimiento anual de los ingresos fiscales se ha venido utilizando, de manera sistemática, una elasticidad global de la recaudación fiscal respecto al crecimiento del PIB nominal de 1 o muy cercana a 1. Una elasticidad de 1 resulta muy conservadora, sobre todo cuando desde 2004 la misma ha asumido un valor cercano a 1.4 (excepto en 2008 y 2009 que, por diferentes razones, resultan años anormales).

La proyección de los ingresos fiscales es crucial para la determinación del nivel de gasto, incluyendo el nivel de gasto en educación y salud. De allí la importancia de revisar la proyección de ingresos al menos una vez durante el año, recomendándose que esto ocurra en el mes de Julio utilizando los resultados observados al mes de junio. Esto conllevaría a la necesidad de realizar una reforma presupuestaria en ese mes para ajustar la proyección de ingresos y gastos.

La práctica actual de efectuar dicha reforma hasta en Octubre, deja solo los meses de Noviembre y Diciembre para ejecutar los techos modificados, los cuales puede resultar muy difícil de ejecutar si los montos de recaudación excedente se asignan a gastos de infraestructura. En el caso de que se asignaran a aumentar el presupuesto destinado a compra de medicamentos, u otros componentes de la compra de bienes y servicios, este aumento solo tendría impacto en los últimos meses del año, en el mejor de los casos, después de haber cumplido con el requisito de licitación.

En el caso de que los montos de recaudación excedente se destinen en parte a aumentos en el salario de maestros y otras categorías de trabajadores con rezago salarial, el aumento aprobado en Octubre sería muy cercano a la fecha de entrega del treceavo mes, y podría levantar preocupaciones sobre aumentos súbitos en la masa salarial, muy cercanos al pago del aguinaldo navideño, sobre todo si dicho aumento tiene alguna retroactividad.

Una modificación al mes de Julio daría un lapso más apropiado de tiempo para que los plazos de ejecución fuesen mayores, y más realistas, en el caso de asignaciones al gasto en infraestructura, y para que los eventuales ajustes en la masa salarial sean menos cercanos al pago del aguinaldo y más distribuidos en el tiempo. En todo caso, daría más tiempo para cumplir con los requisitos de la ley de contrataciones del Estado, principalmente en términos de licitaciones, y para que la asignación tenga un impacto significativo en el curso del propio ano presupuestado

Para que esta recaudación excedente se convierta en un margen fiscal relevante, al menos una fracción significativa de la misma tendría que destinarse a aumentos en los presupuestos de Educación y Salud, y otros rubros de la inversión pública social.

Si aún después de realizadas estas correcciones, la ejecución presupuestaria de fin de año manifiesta una recaudación superior a la proyección corregida en Julio y, consecuentemente, se genere un superávit fiscal, el monto resultante deberá ser incorporado en el PGR del siguiente año, conforme lo mandata la Ley de Administración Financiera y Régimen Presupuestario.

El mecanismo para incorporar esta sobre-recaudación remanente del año previo al PGR seria el siguiente: si el Informe de Liquidación Presupuestaria confirma que se produjo una recaudación en exceso al monto de ingresos revisado en julio del año anterior, el Poder Ejecutivo deberá enviar junto con dicho Informe, un proyecto de modificación presupuestaria para incorporar esta recaudación excedente del año previo, en el PGR del año en curso.

Adicionalmente, para minimizar los errores de proyección en los ingresos y reforzar su credibilidad, se recomienda mejorar las capacidades y herramientas de proyección de la recaudación. Con tal fin, se deberá establecer una Metodología para la Proyección de Ingresos que será consensuada por una comisión inter-institucional conformada por el MHCP y la Asamblea Nacional, incluyendo la correspondiente consulta a expertos.

q Re-evaluar la noción sobre el ¨umbral de sostenibilidad¨ de la deuda pública:

En el enfoque prevaleciente sobre sostenibilidad de la deuda, el espacio fiscal es lo que queda después del servicio de la deuda; en este sentido el espacio fiscal se refiere a una capacidad de los gobiernos enfrentar sus necesidades de gasto sin menoscabar su capacidad al servicio de su deuda actual y futura. Esto se conjuga con el rechazo de la sola posibilidad de plantearse la reestructuración de la deuda (United Nations, 2007).

En tal sentido, la política de consolidación fiscal restringe al máximo el crecimiento del gasto primario del gobierno – es decir el gasto del gobierno sin contar el servicio de la deuda pública, incluyendo el gasto de inversión pública en educación, salud, protección social, protección ambiental e infraestructura - con el propósito de asegurar en todo momento la solvencia del gobierno, es decir su capacidad para afrontar en todo momento el servicio de la deuda.

Al mismo tiempo, se busca obtener crecientes superávit primarios para lograr la obtención de déficit fiscales cercanos a 0 o incluso de superávit fiscales, con el objetivo de lograr la reducción de la relación deuda-PIB lo más rápido posible hasta los umbrales considerados ¨sostenibles¨. Esto implica una permanente restricción sobre el crecimiento del gasto primario, incluso cuando los ingresos fiscales se incrementan. Vale la pena analizar entonces lo que puede considerarse como un ¨umbral sostenible¨ de la relación deuda pública-PIB.

De acuerdo con la ecuación de restricción presupuestaria del gobierno[8]/, la variación o cambio del saldo de la deuda pública en un periodo determinado será equivalente al monto del déficit fiscal global del gobierno – siempre que se excluya el financiamiento monetario del mismo. Por lo tanto, el límite que se establezca para el tamaño del déficit público, y por esta vía, sobre las posibilidades de expandir el gasto de inversión pública a través del financiamiento con deuda, dependerá de la noción que se tenga sobre lo que puede considerarse como un nivel ¨sostenible¨ de la deuda pública.

Para un país con acceso a los mercados financieros privados, el umbral de sostenibilidad de la deuda pública estará dado por aquel nivel de la misma como fracción del PIB que minimice el riesgo de un "sudden stop" o detención súbita del refinanciamiento (“roll-over”) de los vencimientos anuales de la deuda pública, por parte de los inversionistas financieros.

Para los países en desarrollo y las economías emergentes, el 40% es la proporción deuda pública-PIB que no debería ser infringida a largo plazo. Esto sugiere que cruzar este límite amenazaría a la sostenibilidad fiscal a largo plazo. Para los países desarrollados una relación deuda-PIB de 60% a menudo es reconocida como un límite prudencial que no debe ser sobrepasado. Existe una tendencia a tratar estos puntos de referencia para la relación deuda pública-PIB como "óptimos" en el sentido específico que cruzar estos umbrales plantea amenazas a la sostenibilidad de la deuda. Sin embargo, resulta valido preguntarse si estos puntos de referencia son realmente óptimos.

La cifra de 60% fue uno de un grupo de objetivos fijados los gobiernos europeos a principios de la década de 1990 para preparar la Unión Económica y Monetaria y la eventual formación de la zona del euro. No hubo ningún indicio de optimización; fue sencillamente la escogencia de la relación deuda-PIB promedio. En el caso de los países en desarrollo y las economías emergentes, no existe mayor explicación que proporcione sustento al punto de referencia sugerido.

En tal sentido, en el documento del FMI “Assessing sustainability” (May 28, 2002, Washington D.C) se anota que "...un ratio de deuda externa de alrededor del 40 por ciento proporciona un punto de referencia útil". Sin embargo, al interpretar de este punto de referencia, los autores hacen una advertencia importante: "… vale la pena hacer hincapié en que una proporción de la deuda por encima de 40 por ciento del PIB no necesariamente implica una crisis – de hecho... hay un 80 por ciento de probabilidad de no tener una crisis (incluso cuando la proporción de la deuda supera el 40 por ciento del PIB)".

En realidad, tal como lo índico en su momento el PNUD cuando se debatía el límite de sostenibilidad de la deuda externa fijado por la Iniciativa de Países Pobres Altamente Endeudados, tampoco en esta oportunidad existe un fundamento sólido para situar el umbral de la sostenibilidad de la deuda pública en un 40% del PIB, o para tomar este umbral como un punto de referencia óptimo.

Por otra parte, debe tomarse en cuenta que el denominado umbral de sostenibilidad, no depende solo del nivel de la deuda, sino también de su composición. Para países con acceso a los mercados financieros internacionales, su grado de vulnerabilidad y riesgo frente a un eventual "sudden stop" del refinanciamiento de la deuda por parte de los inversionistas financieros privados son mucho mayores que para países en desarrollo como Nicaragua que carecen de acceso a los mercados financieros internacionales, y que solo pueden acceder a fuentes de financiamiento externo concesionales.

En los primeros, la continuidad del refinanciamiento depende, fundamentalmente, de los temores y el humor volátil de los inversionistas financieros privados, que pueden retirar súbitamente su confianza en un país determinado y cerrarle abruptamente el acceso al financiamiento, provocando una grave crisis de deuda. En los segundos, dicha continuidad depende por completo de la voluntad de las fuentes de cooperación oficial bilaterales y multilaterales que otorgan financiamiento concesional a los países en desarrollo, de continuar apoyando el financiamiento de las inversiones en el capital físico y humano del país.

Sin embargo, el denominado ¨umbral¨ de la sostenibilidad de la deuda pública, que para los países en desarrollo ha sido fijado en una relación deuda pública/PIB del 40%, tampoco toma en cuenta esta diferencia.

Más allá de eso, en los debates sobre el financiamiento sostenible del gasto público resulta común encontrar un sesgo adverso muy marcado en relación a la contratación de deuda, por muy concesional que sea, para financiar la expansión de la inversión pública. Con frecuencia se afirma que una mayor contratación de deuda pública hoy significa pagar impuestos más altos mañana. Esto no es necesariamente cierto, siempre que los intereses de la deuda sean menores que el aumento anual del PIB nominal. Esto se señaló hace más de medio siglo por Evsey Domar: "el problema de la carga de la deuda es esencialmente un problema de lograr un creciente ingreso nacional" (Domar, Evsey D, “The ‘Burden of the Debt’ and the National Income.” American Economic Review¨ 34(4), 1944).

Domar hizo hincapié sobre este punto una vez más 50 años después, "la solución adecuada del problema de la deuda no radica en atarnos a nosotros mismos en una camisa de fuerza financiera, sino en el logro de un crecimiento más rápido del PNB…¨ (Domar, Evsey D, “On Deficits and Debt”, American Journal of Economics and Sociology 52 (4), 1993).

Como referencia, Nicaragua solo puede endeudarse en términos altamente concesionales, de modo que los intereses promedio de la deuda contratada, suelen ser inferiores a la tasa de crecimiento del PIB nominal.

Por otra parte, cuando se contrata deuda, es decir cando se adquiere un pasivo, para financiar inversión pública, la contrapartida en la hoja de balance del sector público es la constitución de un activo. Un país puede estarse endeudando porque está invirtiendo fuerte en la constitución de acervos fundamentales para el desarrollo y no como reflejo de desequilibrios macroeconómicos.

Esta es la razón por la cual se ha cuestionado la inclusión del gasto de inversión pública en la medición del déficit fiscal: los límites al déficit impuestos por la política de consolidación fiscal pueden limitar excesivamente el gasto de inversión pública, aun en presencia de tasas de interés concesionales y a pesar de la existencia de grandes necesidades de inversión, y de oportunidades de inversión de alta rentabilidad económica y social.

Lo determinante para decidir sobre adquirir una deuda o no debe ser la calidad de los activos que se adquieren – esto es la calidad del Programa de Inversiones - y su efecto esperado en términos de desarrollo – es decir su rendimiento económico y social. La adquisición de una deuda concesional de mediano y largo plazo se justifica plenamente si existen inversiones de alta rentabilidad económica y social, cuyo rendimiento esperado en términos de desarrollo supere la tasa de interés de la deuda contratada.

CONSIDERACIONES FINALES:

Nicaragua enfrentara grandes desafíos en las próximas décadas. Por un lado, tendrá que efectuar esfuerzos de considerable envergadura para aprovechar al máximo los beneficios potenciales del bono demográfico, en términos de aceleración de los ritmos de crecimiento económico y de reducción de la pobreza. Tal como se ha argumentado, el bono demográfico sólo puede realizarse plenamente si se efectúa de manera oportuna la inversión en el capital educativo y en la nutrición y salud de los niños, adolescentes y jóvenes y si se crean puestos de trabajos formales, adecuadamente remunerados, para satisfacer la demanda de los nuevos entrantes a la fuerza laboral.

Esto implicara incrementar de manera importante la inversión pública social en la niñez y la adolescencia, especialmente – aunque no exclusivamente - en las zonas rurales, en donde se acumulan los mayores rezagos y en donde se concentra una gran parte de la población infantil. También representara la necesidad de promover modificaciones en el modelo de crecimiento económico, de manera tal que el mismo comience a generar, cada vez más, empleos de mayor calidad.

Sera necesario implementar además un conjunto de políticas en diversos campos – por ejemplo, en el campo de la salud sexual y reproductiva, en el campo de la equidad de género, y en términos de facilitar el acceso de los pobres a recursos y activos que los habiliten para insertarse de mejor manera en el proceso de desarrollo, entre otros – para hacer frente a los obstáculos que entorpecen el aprovechamiento más pleno y cabal del bono demográfico.

Al mismo tiempo, debe tenerse en consideración que en los países en desarrollo la población está envejeciendo más rápidamente que en los países desarrollados, y que por consiguiente no solo tendrán menos tiempo para adaptarse a las consecuencias de este fenómeno, sino que el mismo se está produciendo a niveles de desarrollo socioeconómico mucho más bajos.

En tal sentido, cabe recordar que para nuestro país el periodo de tiempo que resta del bono demográfico será, al mismo tiempo, el periodo de transito de la fase incipiente a la fase avanzada de envejecimiento poblacional. Esto significa que, mientras se afronta la necesidad de invertir en los niños, adolescentes y jóvenes, a la vez se deberá prestar la debida atención a las necesidades de sobrevivencia y atención en salud de los adultos mayores,

A mediano plazo, a medida que se alcance plena cobertura escolar y niveles adecuados de calidad y pertinencia educativa, la sola disminución de la población en edad escolar que resultara del propio proceso de transición demográfica podría liberar recursos que contribuyan a fortalecer los fondos destinados a proporcionar una protección social básica a los adultos mayores que lo necesiten. Sin embargo, en plazos más inmediatos, la atención simultánea de ambos requerimientos representara un desafío considerable para las políticas y las finanzas públicas.

El periodo de tiempo disponible para responder a estos desafíos, están acotados, en lo fundamental, por el periodo que resta del bono demográfico. De acuerdo a las tendencias socio-demográficas en curso,  al arribar a 2011 solo restan a lo sumo tres o cuatro décadas, para que llegue a su término el denominado bono o dividendo demográfico, e inicie con fuerza el proceso de envejecimiento de la población. En este punto se habrá agotado, de manera definitiva e irreversible, el margen o espacio de tiempo representado por el bono demográfico.

De no aprovechar esta oportunidad, que existirá por una única vez y por un tiempo limitado, el país corre el riesgo de entrar en esta fase de envejecimiento sin haber creado los fundamentos mínimos para afrontarlo, y sin haber preparado a las nuevas generaciones para esta nueva fase.

Para hacer frente a estos desafíos, cada uno de los cuales es de por sí muy complejo, será preciso buscar respuestas que concilien tres grandes transformaciones de las que la política pública debe hacerse cargo: aquellas que responden a inercias demográficas, como el envejecimiento de la población y la baja de la natalidad; aquellas que dependen del desempeño de los agentes económicos y de políticas de concertación, coordinación y habilitación, como la promoción de cambios en el estilo de crecimiento y las mejoras en la productividad – incluyendo la productividad de los más pobres -, y aquellas de economía política, que se refieren al papel y tamaño del Estado, y en particular al papel de las finanzas públicas.

En este trabajo nos hemos centrado en analizar algunas opciones que podrían estar disponibles para que el país amplíe sus márgenes de acción en el campo fiscal, en términos que lo habiliten para poder financiar, de manera sana, el importante incremento en las inversiones públicas que sería necesario llevar a cabo para aprovechar de manera más plena los beneficios potenciales del bono demográfico, creando las bases para enfrentar, en mejores condiciones, el proceso de envejecimiento.

En los límites de este trabajo hemos considerado - sin pretender agotar el examen de todos los márgenes que podrían existir -, tres grandes márgenes que, según los criterios que hemos aportado, harían posible ya sea ampliar, o flexibilizar de manera importante, el denominado espacio fiscal del país. Estos márgenes estarían dados, en primer lugar, por la transformación del sistema tributario, y en segundo término, por la regulación de la recaudación fiscal excedente, y por una eventual reconsideración de las nociones prevalecientes sobre la sostenibilidad de la deuda pública.

Pero la posibilidad de materializar estos u otros márgenes fiscales pasa por la construcción de los consensos y la voluntad colectiva indispensables para sostener un esfuerzo de desarrollo de largo aliento. La sociedad nicaragüense debe decidir, a través de procesos deliberativos de construcción de consensos, si hará frente a los desafíos de desarrollo con mayor equidad, y las vías para lograrlo.

Esto significa que la sociedad debe encontrar la manera de construir consensos que le permitan hacer frente, con los más altos niveles de cohesión y sentido de corresponsabilidad, a los desafíos y amenazas que enfrenta, y aprovechar las oportunidades que puedan existir. Al mismo tiempo, será muy difícil alcanzar los niveles de cohesión indispensables para llevar adelante un esfuerzo sostenido de desarrollo si no existe un avance claro y significativo en el sentido de la equidad.

Esto implicara, en las condiciones de Nicaragua, efectuar un esfuerzo deliberado para que las personas y regiones que han estado y continúan estando excluidas del acceso a recursos, servicios y oportunidades que resultan indispensables para que puedan llegar a disfrutar de niveles adecuados de desarrollo y bienestar humano, finalmente tengan acceso a estos elementos. Esto es indispensable, a su vez, para aprovechar la oportunidad representada por el bono demográfico, dado que los mayores impedimentos para ello están representados por las limitadas posibilidades de desarrollo humano de los niños y adolescentes de los hogares de menores ingresos.

Este trabajo solo ha procurado aportar argumentos y análisis que contribuyan a dar cabida a un proceso de deliberación nacional más amplio sobre estos temas.

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[1] /El crecimiento de la economía, medido por el crecimiento del producto interno bruto, resulta del incremento en el número de trabajadores ocupados, y del incremento de la productividad del trabajo. Si se incrementa el número de trabajadores ocupados, y estos se emplean en ocupaciones de creciente productividad, el ritmo de crecimiento económico se acelera.

[2] / Lee y Donehower (2009) son del criterio de que este incremento automático surge fundamentalmente a la disminución de la tasa de fecundidad, pero como se muestra en el Anexo 1, en el caso de Nicaragua el incremento de la fuerza de trabajo y de la relación empleo-población ha sido determinante para el incremento verificado del producto per cápita.

[3] / Los datos muestran una tasa migratoria en aumento. Además, es evidente el efecto de aceleración de la propia transición que la migración puede tener sobre los cambios demográficos. La reducción de la población menor de 5 años que se aprecia en los últimos años no es causada únicamente por el efecto de la caída de la fecundidad, sino que también obedece al efecto de las migraciones. Según los cálculos, por el solo efecto de la migración faltarían alrededor de 20.000 nacimientos en el quinquenio 1995-2000 y 54.000 en el quinquenio sucesivo. De igual manera, en las estimaciones para el grupo de edad de 0 a 4 años se calcula la ausencia de 21.000 niños a 2000 y de 55.000 a 2005 (Di Cesare, 2008).

[4] / La transición epidemiológica, definida como un cambio paulatino en el perfil de la mortalidad, indica que los cambios en la estructura por edades de la población implican transformaciones en el perfil epidemiológico por el simple hecho de que disminuye la población con mayor riesgo de contraer enfermedades transmisibles (los más jóvenes) asociadas con carencias primarias y aumenta la que se caracteriza más bien por padecer enfermedades crónico-degenerativas, relacionadas más bien con factores genéticos y carencias secundarias (Di Cesare, 2008).

[5] / Como lo reconoció Rodrigo Rato, cuando era Director-Gerente del FMI, de acuerdo a declaraciones efectuadas durante su visita a Perú en 2005 (Diario El Comercio, Perú, (21/2/05), “FMI: impuestos en América Latina son "injustos y distorsionantes"). ¨El sistema tributario en América Latina es tanto ineficiente, como inequitativo. El sistema tributario de la región es ineficiente porque que en promedio la recaudación sólo rinde un 16.8% del PIB¨ (nivel que Nicaragua alcanzó recién en 2004), y “es imposible hacer ni política social, ni política de desarrollo, ni políticas de nada con una gestión tributaria de ese calibre".

El sistema tributario de la región también tiende a ser regresivo: “una de las trabas más importantes es un sistema tributario "muy malo" en la mayoría de los países, en el que los que menos tienen pagan relativamente más al Estado que los ricos, lo que perpetúa la extrema desigualdad de la región. En lugar de recaudar según los ingresos, algunos gobiernos dependen de impuestos al consumo, como el IVA, que afectan a toda la población por igual”.

[6] / El sistema tributario (y cada tipo de impuesto) será progresivo si la carga o presión tributaria relativa (la relación impuestos/ingreso) de las personas se eleva de manera progresiva a medida que el ingreso de las personas es mayor, y decrece a medida que el ingreso es menor. Bajo un sistema tributario progresivo, la carga tributaria es distribuida de acuerdo al principio de equidad vertical. Un sistema tributario progresivo mejora el patrón de distribución del ingreso pre-impuestos, porque los estratos de mayores ingresos verán reducido su ingreso disponible por la incidencia de los impuestos en mayor proporción que los estratos de menores ingresos. Como resultado la distancia entre los ingresos post-impuestos de los tramos superiores de ingreso y los inferiores, se reducirá.

[7]/ ¨... it is clear that the forecasts have been consistently conservative, which may point at weaknesses in the preparation of the projections reflected in the revenue budget¨. (World Bank, ¨Nicaragua: Public Expenditure Review 2001–2006¨, March 20, 2008)

[8] / La “ecuación de restricción presupuestaria” del Gobierno es la siguiente:

DFG = (IT – GP) + i Bt-1 = (Bet-Bet-1) + (Bdt-Bdt-1)

Donde: DFG = Déficit Fiscal Global (después de donaciones)

(IT-GP) = Déficit (o Superávit) Primario del Gobierno

IT = Ingresos Totales incluyendo Ingresos Fiscales y Donaciones

GP = Gasto Primario, equivalente al Gasto del Gobierno sin incluir el pago de intereses de la deuda pública

i Bt-1 = pago anual de intereses de la deuda pública

(Bet-Bet-1) = cambio anual (aumento o disminución) de la deuda externa

(Bdt-Bdt-1) = cambio anual (aumento o disminución) de la deuda interna

Cornelio: Río revuelto – Ganancia para los pescadores

En estos días participé en un pequeño conversatorio sobre la problemática de la propiedad inmobiliaria en Nicaragua, haciendo el mismo papel de Jeremías como desde hace 18 años: tal cual cómo se maneja la parte técnica-institucional -o sea Catastro y Registro y sus sistemas informáticos- no hay chance ninguna de ordenar la tenencia de la propiedad jamáis, de las complicaciones jurídicas y conflictos sustanciales ni quiera hablando. Solo que estamos ahora 1.2 mil millones US$ en indemnizaciones, 120 Millones US$ en gastos de proyectos, 2 leyes de organización y 4 leyes de propiedad mas tarde, pero en transparencia y seguridad -quién es dueño de qué o reclama a serlo- estamos casi, casi como hace 18 años en cuanto a las propiedades del 1993, sin incluir el casi 40% por lo cual crecieron las tierras para la agricultura por el avance de la frontera agrícola. Sumando tierras y lotes afectados por las diversas reformas agrícolas y urbanas, tierras que ya antes no tenían documentación legal en orden y el incremento mencionado, no es exagerado asumir que más que el 60% de las tierras -en cantidad y extensión- tenga problemas en su documentación legal. Con los 120,000 títulos nuevos –entre ellos 4,000 en Chinandega, piloto para el nuevo sistema SIICAR-, entregados pero no inscritos en Registro, la Presidencia de la República añadió así 120,000 casos nuevos a la carga ya abultada.

Mi jeremiada: Primero, procedimientos y sistemas para administrar datos coherentes y consistentes son una cosa, procedimientos y sistemas para apoyar el ordenamiento de un caos por medio de la informática otra. Los primeros ayudan solo a mantener el orden, al no permitir la entrada de datos a los sistemas, que provocarían conflictos. Pero los segundos ayudan en encontrar posibles conflictos ya dentro de un universo aún no ordenado, o sea apoyan la navegación y la búsqueda cruzada en un universo plagado de inconsistencias e incoherencias, como son los sistemas de Catastro y Registro actual con su origen en procedimientos netamente manuales.

Segundo, por su mandato legal, Catastro y Registro, son instituciones solo para mantener el orden pero no pueden incidir en forma pro-activa para que se ordene lo que está desordenado, es decir cuando se presenta un caso, cuyo incorporación en Catastro y Registro causaría conflictos, lo pueden rechazar cuando mucho indicar con cuales planos y asientos chocaría mas quienes son los otros propietarios putativos registrados, pero hasta ahí .. no más.

Tercero, por tanto se requiere al menos temporalmente por unos 15 años, de una instancia con capacidad pro-activa y con procedimientos apropiados para facilitar la resolución de conflictos, para una vez resueltos, se pueda componer los datos en Catastro y Registro. Una forma podrían ser oficinas departamentales o municipales de seguimiento, a los cuales se les pasa desde registro y catastro o por parte interesada los casos donde por una u otra razón se detecta incoherencias o inconsistencias. Esa oficina con acceso directo a los datos de Catastro y Registro, tanto de los nuevos sistemas como de lo manual anterior, elabora una documentación completa del caso y convoca de oficio a las partes afectadas, les facilita la documentación completada, hasta puede ofrecerse como instancia alternativa de resolución si las partes lo acepten. Le da seguimiento a los casos hasta pueda contemplarse que se fije fechas topes de acción para las parte, interviniéndose como arbitro "de oficio" en caso de incumplimiento. Esa oficina no puede ser dependencia de la Procuraduría del Estado, pues en más que una ocasión el mismo estado estará como parte.

Cuarto, los sistemas en uso respectivamente el nuevo SIICAR adaptado a un costo millonario, son sistemas diseñados para apoyar a Catastro y Registro pero solo dentro de su mandato legal, tal que aunque ciertamente impidan la entrada nueva de datos inconsistentes, no permitan ni ayuden en detectar mucho menos anticipar inconsistencias e incoherencias en y con lo legalmente ya registrado en Catastro y Registro pero hasta el momento solo en forma manual. Son sistemas del primer tipo, pero no del segundo. Se requiere por tanto un otro sistema, que refleja lo ya registrado manualmente tal cual cómo está en Catastro y Registro, es decir con sus inconsistencias e incoherencias, más herramientas informáticas apropiadas específicas para promover un proceso pro-activo de ordenamiento.

Quinto, en los últimos 18 años ha habido un avance asombroso de la tecnología misma, tal que de ejemplo la base de datos completa de planos y datos registrales de INETER hoy ya cabe en un iPhone o un Galaxy-Android, mientras hace apenas una década requería de un servidor especial con terminales especiales a un costo de miles de dólares. Hoy no hay impedimento tecnológico alguno para desarrollar APPs para iPhone , iPAD o Android, que no solo permitan navegar por esa base de datos en el campo mismo sino, usando el GPS incorporado y la triangulación con los torres de la telefonía móvil, un levantamiento de planos y mapas en el campo con una precisión mejor que 30cm por cada punto. Esos dispositivos no solo se mantienen siempre actualizados, tal que se pueda chequear por inconsistencias posibles en el preciso momento de levantamiento, sino que los resultados así no más se puede enviar desde el dispositivo a catastro.

Sexto, no hubo avances solamente en la tecnología sino también en su disponibilidad en el país. A estas alturas hay cobertura casi total del país por medio de conexiones 3G y banda ancha. La mayoría de las alcaldías opera Catastros Municipales para fines del IBI con bases cartográficas más actualizadas que el propio INETER, por ende cuentan con decenas de topógrafos, ingenieros civiles y personal administrativo todos entrenados en levantamiento y registro. La tecnología ya disponible, la conectividad ya existente, y ese recurso humano permitirían el salto a un sistema verdaderamente integrado de Catastro y Registro, operado en forma descentralizada por los propios municipios -los más interesados y mas cercanos-, pero regulado y supervisado por la CSJ, INETER, Hacienda y Procuraduría, interviniendo cuando necesario sin moverse de sus escritorios en Managua.

Al fin ¿que nos impide ese salto? ... me temo la misma mentalidad “Rio revuelto, ganancia para los pescadores”, que ha impedido pasos serios hacia el ordenamiento y seguridad en la tenencia de la propiedad durante los 18 años pasados.

Cornelio: Cambio de época contra Ceguera senil

En los últimos 3 años al fin se hizo manifiesto un cambio de época, más preciso el ocaso del siglo XX, abriendo espacio a un siglo XXI diferente de fondo. Hay terremotos financieros, causados por el reacomodo de placas tectónicas económicas: China desplaza a los Estados Unidos como productor más grande de bienes transables y al mismo tiempo como importador más grande de materias primas, una posición que los Estados Unidos le quitaron a Gran Bretaña más o menos por 1910 para mantenerla durante todo el siglo XX. Falta menos que una década que China, recuperando una posición que ya tenía hasta el siglo XVI, desplazará en sus transacciones externas -tanto exportaciones como importaciones de bienes, materias primas y servicios- a los países de la Unión Europea en su conjunto. China, ya no Japón ni los Estados Unidos ni la Unión Europea, será el exportador mundial más importante de bienes manufacturados y a la vez el importador más importante de materias primas, posición última que ya hoy ocupa en su relación con Argentina, Brasil, Chile, Uruguay y Paraguay. No cabe ninguna duda, que dentro de poco Bolivia, Ecuador y el Perú se unan al mismo club, una transición comparable solamente a las transiciones anteriores de España a Inglaterra a inicios del siglo XIX y de Gran Bretaña a los Estados Unidos a inicios del siglo XX.

Pero no solamente a nivel mundial se está terminando una época. Aunque a escala micro lo mismo sucede en Nicaragua. Se está terminando una época de crecimiento económico en base de la expansión, iniciada en tiempos de Zelaya. Recapitulando, a penas en 1906 Nicaragua llegó de nuevo al mismo nivel de población, como lo tuvo al momento de la conquista, apenas unos 501,849 habitantes. En el censo nacional del 2005 se registro 5,142,098 habitantes, mas un estimado de hasta 1,000,000 de emigrantes. Sin embargo como consecuencia de la transición demográfica ya no crece como antes. La cantidad de menores de 10 años ya se estabilizó. Después de un fuerte incremento en el tamaño de la mano de obra entre 1990 a la fecha, quedan menos que una década y la misma ya no crecerá más. En cuanto del territorio, gracias precisamente a que EE.UU. le quitó su role de fuerza dominante a Gran Bretaña, con Zelaya inició la última etapa de la colonización interna. Aunque detenida por la guerra de los 80, el subsiguiente rápido avance de la frontera agrícola convirtió precisamente los campos militares de esa guerra en nuevos núcleos poblacionales. Con un avance como en los últimos 20 años, en menos que 20 años ya no habrá bosque que tumbar, rozar y quemar, o sea no habrá mas tierra virgen, que se pueda sumar.

La economía de Nicaragua en toda la época por concluir creció al mismo ritmo, es decir en la medida, que se incluyera nuevas tierras a agricultura y ganadería y que se ampliara el tamaño de la fuerza laboral. El crecimiento promedio anual por persona no sobrepasó el 0.9% entre 1920 y 2009, como muestra un reciente estudio del Dr. Mario de Franco. Peor, entre 1980 al 2009 la productividad por persona económicamente activa mas bien se redujo dramáticamente, como lo muestra otro estudio de Adolfo Acevedo. A la inversa, todo el supuesto crecimiento de los últimos 10 años se debe exclusivamente a la expansión de la tierra explotada –incluyendo ahí la minería-, al crecimiento del tamaño de la fuerza laboral –no su mejor calificación- y por ende a mejoras en los precios de las materias primas exportadas, donde China es la fuerza motriz principal. Sin la exportación de los emigrantes y sus remesas, la economía nicaragüense desde rato estuviera en problemas muy serios, dado que para Nicaragua misma el costo de las importaciones –en particular petróleo y alimentos- creció mucho más rápido que el valor de las exportaciones, de nuevo con China como factor básico principal.

El “cambio de época” requería de un cambio similarmente profundo en la visión del país y de los enfoques para su desarrollo. Pero lo que se ve en actualidad es todo lo contrario. El grupo "a cargo" del país, -entre "lideres" políticos, económicos, académicos, ONG y opinión publicada, no más que unos 200, en su mayoría de entre 50 y 70 años con unos pocos entre 40 y 50- se conocen personalmente entre ellos mismos desde décadas y han arreglado su convivencia en cuanto a la economía bajo el lema "entre bomberos no se pisa mangueras". Su ceguera senil les impide tomar nota de los cambios seculares, tanto a escala mundial como en Nicaragua. Siguen apostando a la expansión como motor –como se hizo durante un siglo-, aunque destruya las últimas reservas del país. Promueven auto-empleo, informalidad y subsistencia como remedios temporales, aunque desde ya bajen la productividad global del país y son la causa principal para la iliquidez cercana del Seguro Social. Quieren sacar para si mismo y sus familias los últimos réditos de una participación residual de Nicaragua en mercados para productos de baja sofisticación. Promueven la atomización aún más profunda  de la parte productiva de la economía, mientras contra coimas explicitas e implícitas permiten a ciegas arreglos oligopólicos entre unos pocos de adentro y afuera, quienes controlan aspectos vitales como  comunicaciones, exportaciones e importaciones, energía, finanzas y medios.  

Una Nicaragua reposicionándose en un mundo cambiado a lo externo e interno, debería apostar a la intensificación y especialización, para proporcionar productos con identidad propia, usando los mismos hasta menos recursos humanos y naturales. Eso requería de inversión previa en capital humano y capital productivo tecnológico, inversión en particular en educación y formación laboral, tanto para los aún en edad de educación escolar como para los que ya salieron de la misma. Inversión nacional requiere de mecanismos nacionales de ahorro y acumulación para su oportuna canalización, no el revival de recetas fracasadas, apostando a que el exterior desinteresadamente aportara los fondos requeridos.  ¿desde cuándo alguien afuera se comprometería con inversiones a largo plazo en aras de la bienandanza de Nicaragua, si los mismitos Nicaragüenses no están dispuestos a comprometerse?

Una Nicaragua dueña de su historia y arquitecta de su futuro en el sigo XXI requería de políticas nacionales consensuadas en economía y finanzas públicas, educación y formación laboral, sistemas sociales, agricultura, manufactura,  comercio y servicios, energía e infraestructura, ciencias y tecnología. Obviamente no habrá consensos nunca sin poner antes los conflictos esenciales de intereses encontrados sobre la mesa para su discusión abierta, franca, respetuosa y transparente. Solamente así –pero no en reuniones a puerta cerrada en círculos pequeños repartiendo al país- se llegaría a un balance y a la concertación aceptada por la nación entera. La implementación real de los consensos dependería de una administración pública ágil, apartidaría, descentralizada, efectiva, eficiente, previsible y transparente, lo opuesto a un enjambre de instituciones funcionando en base de relaciones cuasi-feudales de lealtad personal en lugar de legalidad y legitimidad por medio de reglas claras y su fiel cumplimiento.

Mientras la transformación estructural ineludible no está en la agenda electoral, se intentan a entretenernos con campañas basadas en moral y nostalgia, con remedios inútiles ya a corto plazo y recetas fracasadas desde tiempos de Zelaya. El revival de canciones del pasado refresca quizás memorias, pero no rejuvenece a las personas. El pasado quizás sirva para aprender de sus aciertos y desaciertos, pero no como una brújula hacía el futuro. Estructuras obsoletas no se mejoran al reducir su tamaño ni cambiar las personas a cargo. Entonces ante la falta de capacidad imaginativa propia para un futuro diferente en un mundo y una Nicaragua radicalmente diferentes, se intenta a contaminar a las próximas generaciones idolizando cada quién su pasado ya fracasado para convertirlo en una droga para sentirse bien al menos mientras se va del mal al peor.  Ningún problema serio para adultos mayores, cuyo destino más cercano –como él de su siglo XX-  de cualquier forma ya es el cementerio, pero inyección letal prematura para el futuro de generaciones que tienen aún la mitad del siglo XXI por delante.

Adolfo Acevedo: ALGUNOS PUNTOS CENTRALES DE LA PROPUESTA ¨HACIA UN SISTEMA TRIBUTARIO CON MAYOR JUSTICIA Y EQUIDAD¨

Porque es necesario transformar el sistema tributario?

Nicaragua, y en general los países de América Latina, adolecen de una elevada desigualdad en la distribución del ingreso, la riqueza y las oportunidades. Esto a su vez se refleja en el hecho de que grandes segmentos de la población carecen de acceso al capital humano y otros recursos y medios fundamentales para poder insertarse a la vida económica y social en condiciones que les permitan aspirar a una vida digna y desplegar lo más plenamente posible sus potencialidades.

El problema que surge a primera vista es el de la suficiencia de recursos. Esta constatación está relacionada con el principio de la suficiencia del sistema tributario. En síntesis, para que el Estado pueda desempeñar adecuadamente un papel redistributivo y de promotor de un desarrollo equitativo y sostenible necesita que el sistema tributario genere un volumen adecuado de recursos.

Así, la presión o carga tributaria, es decir, la recaudación impositiva como fracción del PIB, es un índice que permite ilustrar comparativamente la capacidad del Estado de sustentar una mayor inversión pública social.

Como se ha indicado en numerosos trabajos, el nivel que alcanza la inversión social en nuestros países se encuentra fuertemente limitado por una recaudación tributaria como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) que resulta ser muy baja, en términos comparativos internacionales. La recaudación tributaria resulta totalmente insuficiente para atender las necesidades de desarrollo de los mismos ni para encarar mínimas políticas de distribución del ingreso[1]/.

La necesidad de una transformación del sistema tributario obedece por tanto, en primer lugar, al hecho que se requiere un volumen mucho mayor de recursos para implementar políticas públicas que promuevan el desarrollo con equidad demandado por los ciudadanos.

Por otra parte, para que el Estado cuente con el financiamiento necesario para sostener niveles adecuados de inversión en capital humano, infraestructura básica y protección social, y para que se logren los efectos distributivos esperados, es fundamental que la estructura de financiamiento de este gasto descanse con mayor fortaleza relativa sobre los estratos de mayores ingresos de la sociedad, en lugar de que lo haga sobre los estratos medios y bajos.

Es en este punto donde el diseño y la estructura del sistema tributario merecen especial atención como elementos de resguardo de la equidad, lo que es factible mediante el fortalecimiento de tributos cuya carga sea afrontada por los que más tienen, como los impuestos a la renta personal y al patrimonio.

De hecho, la insuficiencia comparativa de la carga tributaria de la región latinoamericana, y de Nicaragua, no se explica por las limitaciones en el nivel de recaudación que alcanzan todos los impuestos por igual. En realidad esta insuficiencia se encuentra concentrada, en lo fundamental, en el impuesto sobre la renta personal.

Pero el problema con el Impuesto sobre la Renta (IR) no estriba en aumentar las tasas. Las tasas del IR en Nicaragua y América Latina en términos generales no están muy lejos de las de los países de la OCDE, y en el caso del impuesto sobre la renta personal se comparan favorablemente. Pero a diferencia de lo ocurrido en América Latina los países OCDE redujeron o eliminaron exenciones, deducciones y exoneraciones, de manera que en estos países tasas similares gravan porcentajes de la base gravable (la renta) mucho mayores.

Por el contrario, en comparación a otras regiones del mundo, nuestros países tienen una dependencia muy fuerte de la recaudación de los impuestos indirectos. El elevado peso que tienen estos impuestos en la recaudación tributaria de los países de la región, determina la prevalencia de sistemas tributarios predominantemente regresivos, de manera que la presión tributaria recae con más fuerza relativa sobre los segmentos de menores ingresos de la población.

Parece evidente que cuando la carga tributaria relativa recae con especial fuerza sobre la mayoría de la población de menores ingresos, mientras que la carga relativa de los segmentos de mayores ingresos es mínima, el resultado necesario será una recaudación exigua.

Estimación propia en base a Sabaini (2003)

En estas condiciones, parece evidente que la manera fundamental de expandir la base de recursos disponibles para aumentar la inversión pública social hasta los niveles requeridos, será efectuando reformas en el sistema tributario orientadas a avanzar hacia el logro de la progresividad del mismo

En el caso de Nicaragua, la transformación del sistema tributario resulta una necesidad cada vez más imperiosa. Por una parte las necesidades de inversión pública social son apreciables.

Por ejemplo, Sánchez y  Vos (2009) estiman que se requeriría un aumento de la recaudación de alrededor del 4% del PIB para que el país pueda aspirar a alcanzar el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio solo en el campo de la educación. Por otra parte, los lapsos de tiempo disponibles están cada vez más acotados.

En síntesis, el país se caracteriza por un Sector Publico que moviliza recursos tributarios muy escasos y de manera altamente inequitativa, y en consecuencia, tiene poca capacidad para invertir en infraestructura básica y capital humano, elementos que constituyen prerrequisitos y elementos fundamentales del proceso de desarrollo.

Por otra parte, la cooperación externa muestra una tendencia marcadamente declinante, como proporción del PIB. De manera que, si se desea incrementar de manera significativa el Gasto Público Social como porcentaje del PIB, la principal opción disponible reside en promover una transformación a fondo del sistema tributario que haga posible incrementar la recaudación fiscal como porcentaje del PIB, de manera más equitativa, y con mayor suficiencia.

Todo esto determina la necesidad de una transformación comprehensiva y profunda del sistema tributario.

Las debilidades centrales del actual sistema tributario:

La actual estructura de la recaudación tributaria nicaragüense está cada vez más centrada en lo que Barreix y Roca (2007) han denominado los dos ¨pilares¨ principales de los sistemas tributarios contemporáneos, el Impuesto al Valor Agregado y el Impuesto sobre la Renta, y en dos ¨impuestos complementarios¨ – el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y los aranceles a la importación.

FUENTE: EN BASE A MHCP

Cualquier propuesta de transformación del sistema tributario debe partir del análisis de las debilidades básicas que pueden detectarse en el diseño y la aplicación de estos dos grandes pilares de nuestro sistema tributario, el Impuesto sobre la Renta (IR) y el Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) con el propósito de determinar las posibles modificaciones en su diseño que podrían contribuir a hacer nuestro sistema tributario más eficiente y equitativo.

Los otros dos impuestos ¨complementarios¨, el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y los aranceles aduaneros, por su propia naturaleza y características, desempeñaran un papel cada vez menor en el sistema tributario.

En general, el impuesto sobre la renta personal tiene una estructura cedular (por oposición a global). Esto significa que los diferentes tipos de renta están sujetos a un régimen fiscal diferente, con distintas tasas y tratamientos. En particular, mientras las rentas salariales están sujetas a una escala de tasas progresivas, las rentas o rendimientos del capital (principalmente dividendos y rentas financieras) son acreedoras de un tratamiento separado y preferencial.

De esta manera, la carga tributaria relativa del impuesto sobre la renta personal recae con mayor fuerza en los trabajadores asalariados del sector formal. Este tratamiento discriminatorio en contra de las rentas salariales violenta la equidad vertical y horizontal y debilita la capacidad recaudatoria y redistributiva del impuesto.

Al mismo tiempo, la renta se define sobre una base territorial, de manera tal que los ingresos de los residentes generados fuera de las fronteras nacionales no pagan impuestos, como resultado de lo cual los contribuyentes no son gravados por la totalidad de su renta. Aunque los ingresos internacionales son difíciles de rastrear, aplicar el principio de renta mundial resulta cada vez más relevante en la medida en que podría cerrar vías actuales de evasión y permitir mayores instrumentos de control a las autoridades tributarias.

Por su parte, el impuesto sobre la renta de las empresas o sociedades también presenta una serie de exenciones discrecionales para sectores favorecidos o protegidos, como la agricultura, el turismo y las empresas instaladas en zonas francas. Estos regímenes representan una gran pérdida de ingresos fiscales y facilitan todo tipo de operaciones de evasión y elusión por parte de empresas relacionadas, integrantes de un mismo grupo económico. La existencia de empresas exoneradas de impuestos siempre permite que se traspasen utilidades hacia ellas de otras empresas del mismo grupo económico o se creen derechos a devolución de créditos fiscales de IVA por operaciones ficticias.

Como resultado de las generosas exenciones y exoneraciones, las deducciones permitidas y los elevados niveles de evasión, la tasa efectiva de ambos impuestos (impuesto sobre la renta personal y corporativa) es significativamente inferior a la tasa teórica o legal.

Como una medida para compensar los enormes niveles de evasión de este impuesto, se ha introducido un impuesto pago mínimo del 1% sobre las ventas brutas. se pagaría en concepto de IR el monto que resultase mayor al comparar el valor del 1% sobre ingresos brutos con el monto resultante de aplicar la tasa del 30% sobre la renta neta. Dado que en una parte importante de los casos el Impuesto Pago Mínimo sobre los ingresos brutos seria mayor que el 30% sobre la renta neta en la práctica, este pago mínimo sustituiría, en gran medida, al propio impuesto del 30% sobre la renta neta de las empresas.

Este "Impuesto pago Mínimo" sobre los Ingresos Brutos representa, además, una especie de impuesto sui-generis sobre las ventas con un efecto "en cascada", puesto que, al contrario del IVA, no permite acreditar el impuesto pagado por las compras de los insumos La naturaleza multifásica del tributo provoca los característicos efectos “cascada”: el impuesto se aplica en una determinada etapa del proceso de producción-distribución al valor agregado de esa etapa y al de una etapa anterior que ya fue objeto del impuesto provocando la premiación de éste.

El tributo se aplica a todas las actividades y ventas sin que exista crédito disponible por el impuesto pagado en etapas anteriores. En consecuencia, el precio sin impuestos de la actividad de una etapa de producción será igual a la suma del valor agregado de esta etapa más el valor agregado y los impuestos pagados sobre los insumos utilizados provenientes de etapas anteriores de la actividad económica..

Por su parte, cada empresa trasladaría hacia adelante, en el precio, tanto el impuesto que recayó sobre los insumos adquiridos, que impacta sobre sus costos, como el impuesto que cada una deberá aplicar sobre el precio de venta del bien o servicio producido o comercializado  (el cual volverá a gravar de nuevo el impuesto que ya recayó sobre los insumos). Las empresas se trasladarían este impuesto entre sí, unas a otras, a través de los encadenamientos intersectoriales, gravando sucesivamente tanto los insumos como el valor bruto, y finalmente, con un efecto de "bola de nieve" o "de cascada", esta acumulación de impuesto sobre impuesto iría a recaer sobre el consumidor final.

El efecto anterior puede afectar especialmente la competitividad de los bienes comerciados producidos localmente, sea porque en la exportación no pueden recuperar plenamente los impuestos tributados localmente o porque en la importación enfrentan a bienes que provienen de países con esquemas impositivos neutrales que liberan de carga impositiva indirecta a productos exportables. Del mismo modo, la cascada puede incrementar el costo de capital cuando los impuestos recaen sobre bienes de capital.

Como lo ha hecho ver Sabaini (2006 y 2010) la introducción de este tipo de impuestos refleja de manera clara las limitaciones que enfrentan los países, tanto desde el punto de vista legal como administrativo, de aplicar una estructura impositiva en la cual las tasas nominales o legales estén en consonancia con las tasas efectivas resultantes. Sin embargo, estos sistemas de hecho conducen a la eliminación del impuesto societario, y convierten al gravamen en un “seudo impuesto en cascada”.

En cuanto a la modernización en el diseño del IR sobre las empresas, de manera general la legislación no ha incorporado normas que estén acordes con la apertura financiera y comercial operada durante la década pasada. Así, se observa la ausencia de principios en materia de precios de transferencia entre empresas relacionadas, criterios para la deducción de intereses pagados o “capitalización débil”, transferencia de utilidades desde y hacia paraísos fiscales, y otros mecanismos comúnmente utilizados por las empresas transnacionales (y por empresas relacionadas que forman parte de grupos empresariales domésticos) para reducir su carga tributaria trasladando sus utilidades de un país a otro.

En cuanto al Impuesto al Valor Agregado (IVA), las excesivas exenciones (un listado extenso de bienes y servicios están exentos del IVA) y la prevalencia de regímenes generosos que extienden el tratamiento de tasa cero no solo a los exportadores directos sino también a sus proveedores han provocado una fuerte erosión de bases impositivas, distorsiones económicas, inequidades y complicaciones administrativas.

Como ocurre para el impuesto sobre la renta, aparte de las excepciones universales (objetivas) aplicables a todos, también hay exenciones particulares para categorías especiales de agentes (exenciones subjetivas), lo cual generalmente incluye a los mismos sectores que están exentos del impuesto sobre la renta.

Un rasgo esencial del IVA es la existencia de un mecanismo de devoluciones, para preservarlo como un impuesto al consumo y evitar distorsiones en la asignación de recursos. Sin embargo, aparecen en la práctica obstáculos formidables, entre otros la necesidad de pagar devoluciones, las cuales, si el diseño técnico del impuesto extiende demasiado el alcance de los actos sujetos a devolución, puede implicar elevados costos fiscales y crear extensas oportunidades de fraude, elusión y/o evasión a través de una planificación fiscal agresiva por parte de empresas relacionadas o de la simple colusión entre funcionarios y empresarios...más aún si las empresas pertenecen al mismo grupo de poder que los funcionarios.

Como se sabe, las devoluciones del IVA se producen principalmente cuando un exportador, sujeto al régimen de tasa cero del IVA, paga el IVA por los insumos que adquiere, los cuales quedan sujetos a devolución posterior.

En el caso de Nicaragua surge un problema de gran envergadura, en presencia de regímenes que no solo aplican la tasa cero a los exportadores, sino también a quienes suministran insumos a los exportadores, porque entonces existen encadenamientos enteros que quedan fuera del IVA (se abren unos ¨agujeros¨ verdaderamente enormes en la base gravable del impuesto), rompiendo la generalidad del tributo, y las devoluciones pueden adquirir montos inmanejables.

Por otra parte, no solo se otorga el derecho a la devolución del IVA pagado a los sujetos exonerados, sino también a quienes suministran a estos bienes y servicios.

Las principales propuestas o recomendaciones para transformar el sistema tributario:

Algunas propuestas o recomendaciones para promover una reforma significativa y comprehensiva del sistema tributario serian:

LA REFORMA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA:

La reforma a la imposición sobre la renta se estructuraría en torno a tres grandes figuras: i) el impuesto sobre la renta de las personas físicas o naturales, que gravaría a las personas físicas residentes en Nicaragua; ii) el impuesto sobre la renta de las personas jurídicas, que gravaría a las sociedades y demás personas jurídicas residentes en Nicaragua; y iii) el impuesto sobre la renta de los no residentes, que gravaría la renta de fuente nicaragüense obtenida por personas físicas y jurídicas no residentes en Nicaragua.

La propuesta de reforma del IR se estructura en torno a dos grandes líneas maestras:

Primera, el tránsito hacia una forma de imposición sobre la renta de carácter global, en sustitución del actual sistema cedular.

El sistema global o sintético de imposición sobre la renta, el cual define como base gravable del impuesto la totalidad de las rentas netas de cada uno de los contribuyentes, con independencia de las fuentes de las mismas, es aquella que permite determinar la real capacidad económica de las personas, y por tanto, su verdadera capacidad contributiva.

Al gravar a los contribuyentes con una escala progresiva de tasas marginales, según su mayor o menor capacidad contributiva, cumple con el principio de equidad vertical. Al mismo tiempo, al gravar a aquellos contribuyentes con la misma cuantía de renta global a la misma tasa marginal, según el tramo que ocupen en la escala progresiva, satisface el criterio de equidad horizontal.

Por el contrario, el sistema cedular grava diferentes fuentes de renta de los contribuyentes a tasas distintas, es decir que no grava a los contribuyentes por la totalidad de su renta, lo que equivale a decir que no tiene en cuenta su capacidad económica total. Por otra parte, dado que las rentas del capital son gravadas a tasas mucho más bajas, los contribuyentes con mayor peso de estas rentas en su renta total – que suelen ser las de mayor riqueza total – son gravados a tasas mucho más bajas. Con esto, se rompe el principio de equidad vertical. Al mismo tiempo, rentas de igual cuantía son gravadas a tasas distintas, según cual sea su origen, rompiendo con el principio de equidad horizontal.

Por lo general, bajo el sistema cedular son las rentas o ganancias del capital las que son tratadas como cedulas de ingreso separadas, y son gravadas a tasas diferentes, mucho más reducidas que las que correspondería si el contribuyente totalizara todas sus fuentes de ingreso, y a su renta total se gravara de acuerdo a la escala de tasas marginales progresivas. 

En nuestro caso, a pesar de que la legislación nicaragüense define la renta de manera que permite determinar la verdadera capacidad económica total de todos los contribuyentes, de hecho, dado que debido a los bajos salarios prevalecientes en el país más del 80% de los asalariados del sector formal de la economía quedan fuera del alcance del gravamen, por encontrarse bajo el mínimo exento, el sistema de imposición progresiva sobre la renta ha quedado circunscrito, casi exclusivamente, a los técnicos y profesionales asalariados, es decir a las capas medias asalariadas.

Por el contrario, los estratos sociales que conforman el segmento de mayores ingresos de la población, entre cuyas fuentes de ingreso suelen tener un alto peso relativo las rentas del capital – particularmente dividendos y rentas financieras -, han sido liberados del sistema de imposición progresiva sobre la renta, porque este tipo de rentas ha quedado sujeto a un sistema de imposición separado y preferencial, de carácter cedular, y sometido a retención definitiva con una tasa uniforme de apenas un 10%.

Este sistema de imposición cedular sobre las rentas pasivas del capital no solo significa romper con los principios básicos de equidad horizontal y vertical, sino que rinde montos de recaudación muy inferiores a los que se obtendrían bajo un sistema global.

De acuerdo con esta propuesta, para establecer la base gravable del impuesto

i) se sumarian en una sola base imponible todas las rentas de los contribuyentes sin distingo de su origen (rendimientos del trabajo, rendimientos del capital, otras fuentes), y con independencia del país de origen de dichas rentas, aplicando el criterio de renta mundial;

ii) a la suma total de la renta obtenida de esta manera se le aplicarían las deducciones de ley (mínimo exento, aporte al INSS, otras) para obtener la renta neta gravable y

iii) a esta base imponible neta se le aplicaría una única escala progresiva con tasas marginales entre el 10% al 30% para obtener la cuota líquida del impuesto.

iv) a la cuota líquida del impuesto se le aplican deducciones por doble imposición internacional y retenciones a cuenta o anticipos.

La reforma apunta por incluir al conjunto de las rentas del contribuyente residente en una sola base, deducir un mínimo exento y el aporte al INSS, y luego aplicarles, a nivel de las personas físicas, una escala progresiva (10%-30%). Ésta es la forma técnica de alcanzar la progresividad.

Segunda, la transición hacia una forma de imposición sobre la renta total del contribuyente residente, independientemente del lugar donde genere u obtenga dicha renta, aplicando el principio de renta mundial, a diferencia del actual modelo, basado en el principio territorial.

El criterio de residencia, o de renta mundial significa que los residentes tributan sobre la totalidad de su renta, sea que esta se obtenga por operaciones dentro del territorio, o en el exterior, es decir, que este criterio permite gravar la verdadera capacidad económica total de los contribuyentes.

La introducción del principio de la residencia o de renta mundial en los impuestos sobre la renta ha ido estrechamente vinculada con la adopción del principio de capacidad económica como criterio básico de justicia tributaria material. Si se considera que las personas deben pagar impuestos de acuerdo con su capacidad económica global, de modo que los de mayor capacidad económica paguen más por solidaridad con los de menor capacidad económica, habrá que decir que el criterio de residencia es el correcto.

Para poder reflejar la verdadera capacidad económica de los contribuyentes, esta debe reflejar no solo la renta de las personas residentes derivada de operaciones efectuadas dentro del país, sino también la derivada de operaciones efectuadas por estas en el exterior.

Bajo el actual esquema, basado en el principio territorial o de fuente[2]/, a las personas residentes de mayor capacidad económica les basta con colocar sus fuentes de renta en el extranjero para justificar su no tributación en Nicaragua. Sin este criterio, el contribuyente de alta capacidad económica que quiera ubicar sus fuentes de riqueza fuera del país para no tributar lo puede hacer con apoyo de la Ley.

Quien no pueda ubicar sus fuentes fuera, como los trabajadores, serían los que pagan el impuesto. Basta además con que un gran empresario venda las acciones de sus empresas en el exterior, obteniendo ganancias de capital, para que no tenga que tributar por esta operación en Nicaragua, porque se efectuó fuera del territorio.

Por lo demás, debido a la aplicación del principio territorial o de fuente aplicado por el país, los estratos de mayores ingresos pueden colocar sus recursos en Estados Unidos, en donde son catalogados como ¨extranjeros no residentes¨ y disfrutan un estatus libre de impuestos, y los rendimientos de esa riqueza tampoco pueden ser gravados en Nicaragua, reforzando la tendencia del impuesto a recaer exclusivamente sobre los trabajadores asalariados.

La deducción por doble imposición internacional permitirá deducir el impuesto pagado en la jurisdicción de origen de la renta, hasta el límite que iguale al impuesto aplicable en Nicaragua, lo cual por un lado permite evitar que la misma renta sea gravada dos veces, y por otro, permite lograr la neutralidad de la imposición respecto a la exportación de capital para los inversionistas extranjeros sujetos al principio de renta mundial, mientras que incentiva la inversión en el país para los inversionistas nacionales.

Por otra parte, para minimizar las objeciones a la denominada ¨doble tributación¨ interna, es decir referidas al hecho de que los beneficios empresariales son gravados primero en cabeza de la persona jurídica, y luego cuando son distribuidos como dividendos – a pesar de que la justificación de la consideración de la sociedad como una persona aparte de las personas de los socios está suficientemente bien establecida -, podrían establecerse determinadas formas de integración entre ambos impuestos.

Con el propósito de incentivar el ahorro empresarial, una opción sería establecer un esquema de integración entre ambos similar al que existe en Chile, con una tasa marginal máxima más elevada en el caso del impuesto sobre la renta sobre las personas naturales, que la tasa prevaleciente para las personas jurídicas, de manera que si los dividendos se retienen, incrementando el ahorro empresarial, serian gravados a una tasa más reducida, y si se distribuyen como renta personal, serian gravados a una tasa más elevada.

De esta manera, por un lado se incentiva el ahorro empresarial y por otro se mantiene la progresividad en el diseño del impuesto.

Otra opción sería gravar en la renta personal de los accionistas sólo un determinado porcentaje de los dividendos que reciban, de manera tal que el impuesto total, societario y personal, no exceda de un determinado porcentaje, por ejemplo el 50%.

Dicho lo anterior, debe aclararse que la denominada doble tributación existe prácticamente en todo el mundo, independientemente del régimen de imposición sobre la renta que se escoja. El siguiente grafico muestra las tasas globales imperantes sobre los dividendos en los países de la OCDE.

En el caso de la renta de no residentes, se emplearía el principio territorial o de fuente.

En este último caso, el tratamiento de las rentas de no residentes se correspondería con la tendencia internacional de utilizar el fundamento en el principio del beneficio para justificar la imposición en la fuente de los no residentes y el principio de capacidad contributiva el de la tributación en la residencia. Se trata de distribuir el poder tributario entre ambos principios, como subyace en el contexto de los Convenios para Evitar la Doble Imposición Internacional.

Debe aclararse que el criterio de renta mundial no afecta a la inversión extranjera directa que desarrolla actividades empresariales en Nicaragua, pues tales actividades son territoriales por definición.

En lo que respecta al impuesto sobre la renta de las personas jurídicas, el principal eje de transformación del mismo seria la ampliación de su base gravable, eliminando exenciones y exoneraciones, y limitando deducciones.

Nuestra propuesta, en este respecto, es retomar la propuesta de reforma tributaria gubernamental de 2009 en el campo de las exenciones y exoneraciones, con las siguientes precisiones:

o La primera señal —fuerte y efectiva, que debe hacerse cumplir — respecto a los incentivos fiscales remanentes es aplicar efectivamente y con fuerza el gravamen sobre la distribución de dividendos realizada por las empresas que se mantienen exoneradas del IR. Estas nunca han estado eximidas de pagar el IR sobre los dividendos distribuidos ni antes ni ahora. El mensaje es claro: si el capital se mantiene dentro del círculo virtuoso inversión-reinversión, la exoneración se justifica; de lo contrario, cuando sale del círculo, y se distribuye como renta, debe ser gravado.

o El calendario de desgravación propuesto debe aplicarse de manera mucho más expedita, teniendo en consideración de que ya pasaron casi dos años desde que se formuló esta propuesta, y habrán pasado más de tres cuando exista posibilidad de implementarla de nuevo.

o Los beneficios pueden otorgarse hasta el límite de tiempo establecido que se determine sobre la tributación directa (renta) pero no se justifica incluir la indirecta (excepto la devolución del IVA a los exportadores). El límite para la existencia de beneficios para la imposición indirecta debe entrar en vigencia al mismo momento de entrar en vigencia la nueva reforma. Esto incluye las exoneraciones del impuesto municipal IBI.

o En el caso de las empresas de zonas francas, Nicaragua es de los pocos países en el mundo que podrá mantener este régimen hasta que su ingreso per cápita alcance los US$ 1,000 de 1999, en términos de paridad de poder adquisitivo. Este régimen podrá mantenerse hasta entonces. Con una sola excepción, tal y como lo propone MEDAL (2009): ¨aquellas empresas de las zonas francas, cuyas empresas matrices o sus accionistas, tributen bajo el sistema de renta mundial, sería oportuno que pagasen IR en Nicaragua. Como es sabido, el sistema de renta mundial implica que los impuestos que paguen en Nicaragua serían acreditados a los impuestos a pagar en el país sede de la empresa matriz o de los accionistas que perciban dividendos. Si no pagan IR en Nicaragua, resulta beneficiado el fisco de otro país y no la empresa de la zona franca o sus accionistas¨.

o En el caso de la bolsa agropecuaria, coincidimos con el criterio de MEDAL en términos de que ¨no es justificable mantener un régimen especial según el canal de comercialización que se utilice. El argumento de la informalidad en el sector agropecuario es extensible a todos los sectores. Ello llevaría a la creación de bolsas comerciales, industriales, de servicios profesionales y de contratos laborales, lo que obviamente es absurdo. Lo que cabe es que la retención de la bolsa agropecuaria se conserve con las actuales tasas reducidas, pero que no tenga carácter de retención definitiva. Con ello el sector agropecuario se incorporaría en el sistema general del IR aplicable a las actividades económicas y a la renta del trabajo¨…¨La retención definitiva en la bolsa en realidad está diseñada para favorecer a grandes productores, los que por equidad deberán de quedar incorporados al sistema general del IR. Los medianos productores agropecuarios serian favorecidos por el establecimiento de tasas bajas de IR para las pequeñas unidades económicas, lo que facilitaría su incorporación a un sistema formal de IR¨.

El tratamiento especial a la bolsa agropecuaria tiene menos razón de ser en las actuales circunstancias, en las cuales, menos que nunca se justifica la escasa contribución del sector agropecuario a la recaudación del IR, especialmente en el caso de las grandes empresas que operan los rubros que están siendo altamente beneficiados por la bonanza de los precios internacionales.

Es posible levantar serios interrogantes sobre la eficacia del diseño de estos incentivos tributarios y tratamientos especiales, y sobre la manera de diseñar incentivos a la inversión más eficaces. En el enfoque neoclásico, la tributación influye en el costo del capital y éste es el principal determinante del nivel de inversiones. De acuerdo con este enfoque, disminuir el costo del capital —a través, por ejemplo, de beneficios tributarios sobre la inversión — implicaría un incremento de la inversión, dada la elasticidad de la misma respecto al costo del capital.

De este enfoque se desprende que los beneficios tributarios más efectivos serían aquellos que directamente reducen el costo de invertir (costo del capital) – deducciones por inversión, créditos fiscales por inversión y depreciación acelerada—, los cuales predominan en los países desarrollados, y que resultarían superiores a la simple exoneración del impuesto sobre la renta, que constituye el tipo de incentivo predominante en América Latina (Roca, 2010).

Otra reforma importante de este impuesto apuntaría a limitar la deducción por concepto de intereses pagados por las empresas a un 50%

La deducción total de los intereses pagados por las empresas, y el gravamen en cabeza de empresa de las utilidades, características del diseño de la imposición a la renta presentes en la mayoría de los países de América Latina, determinan un sesgo a favor de los proyectos de inversión financiados con deuda. En estas condiciones, el costo de financiar un proyecto con fondos propios no solo es superior al de hacerlo con endeudamiento, sino que el impuesto a la renta subsidia (en lugar de gravar) a las inversiones financiadas totalmente con deuda[3]/.

Además, dado que los costes financieros son deducibles, pero la tributación en renta personal apenas grava los ingresos de este tipo, se abre una vía importante para desviar beneficios a los propietarios de las empresas, por la vía de operaciones entre partes vinculadas.

Por esta razón, se considera adecuado limitar a un 50% de deducción sobre los intereses nominales que las empresas deben pagar.

También se estima conveniente Introducir normas sobre precios de transferencia y capitalización débil (thin capitalization) para operaciones entre partes relacionadas (externas e internas), y regulación de transacciones con paraísos fiscales.

Se considera que las disposiciones en este sentido contenidas en la propuesta de Ley de Concertación Tributaria proporcionan una base adecuada para la iniciar la discusión a fondo de estos temas. En el plano interno, se buscara reducir al mínimo las oportunidades de arbitraje que representa la existencia de regímenes de exenciones y exoneraciones para la realización de operaciones entre partes relacionadas dirigidas a evadir o minimizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias.

En el caso de las pequeñas y medianas empresas, proponemos que se introduzca un régimen simplificado y preferencial del IR, con tasas del 20% para las medianas y 10% para las pequeñas, manteniendo la tasa del 30% solo para las empresas grandes. Esto permitiría a la administración tributaria concentrar sus esfuerzos de fiscalización y control en los grandes contribuyentes, y haría el sistema más equitativo, al reducir el sesgo en contra de las pequeñas y medianas empresas.

La pérdida de recaudación resultante de la introducción de este régimen no sería significativa, debido a que las empresas medianas y pequeñas solo recaudan porcentajes menores del impuesto, y en todo caso serían más que contrarrestadas por las restantes medidas.

En lo que respecta al impuesto pago mínimo, no puede esperarse que a relativamente corto plazo la administración tributaria se torne tan eficiente como para tornar innecesario este tipo de impuesto. Lo que puede hacerse, es minimizar su impacto, que es más fuerte sobre las empresas medianas y pequeñas que sobre las grandes. En realidad, las grandes empresas cuentan además con mayores posibilidades de evasión y elusión fiscal, a través de operaciones con partes relacionadas, y por el grado de poder de mercado que con frecuencia ejercen, sus márgenes reales de beneficio son más altos, en términos absolutos y relativos, y su acceso al crédito para hacer frente a limitaciones temporales de liquidez es mucho mayor.

Nuestra propuesta consiste en aplicar un sistema de tramos de pago mínimo sobre los ingresos brutos, que vaya del 2% para las empresas más grandes a 0.8% para las empresas pequeñas.

A mediano plazo, a medida que se vaya ampliando la base imponible del tributo mediante el desmantelamiento del sistema de exenciones y tratamientos discriminatorios que benefician a ciertos sujetos y/o sectores de actividad, se vaya logrando un cumplimiento voluntario más elevado, y por sobre las cosas, haya mejorado de manera verdaderamente significativa la capacidad de gestión y control efectivo de la administración tributaria, a la par que el profesionalismo y autonomía de la misma, será posible que este tipo de impuestos comience a resultar redundante.

En lo que se refiere a las tasas del impuesto, al ampliarse de manera importante la recaudación efectiva del impuesto sobre la renta de las personas naturales, y asumiendo que también se amplía la base gravable del impuesto sobre la renta empresarial, a través de la reducción significativa de las exenciones y exoneraciones, ello posibilitaría uniformar a un nivel más bajo que el 30% actual la tasa marginal máxima del IR para personas naturales, la tasa del IR para la renta empresarial y la tasa de retención a las rentas de no residentes[4]/.

LA REFORMA AL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO:

En el caso de la reforma al Impuesto al Valor Agregado, esta debe comenzar por la revisión de las exenciones del IVA. La discusión sobre la reforma del IVA está centrada, de manera indiscutible, sobre el sistema de exenciones y especialmente aquellas que afectan a la canasta básica. En los 53 productos de esta canasta, existen productos que tienen una elevada ponderación en el consumo de la población de menores ingresos, y otros que tienen una mayor ponderación en el consumo de estratos de mayores ingresos. Al mismo tiempo, existen numerosos productos que gozan de exoneración, lo mismo que los insumos y bienes intermedios necesarios para su producción, lo cual equivale al régimen de tasa cero.

Las exenciones sobre estos productos representen el mayor costo fiscal, cuando se evalúa el sacrificio fiscal que representa el conjunto de exenciones y exoneraciones. Ya hemos visto que según Cardoza Izaguirre (2010) ha estimado que la recaudación que hubiese sido posible obtener en 2010 si se hubiesen derogado las disposiciones legales que dan origen al Gasto Tributario del IVA, hubiese ascendido a C$ 6,204.1 Millones, equivalente a alrededor del 4.5% del PIB. Esto equivale al 73% de la recaudación total del IR en 2010, y al 60% de la recaudación actual del propio IVA.

Al mismo tiempo, los microdatos de las Encuestas de Hogares muestran que los estratos de mayores ingresos concentran porcentajes elevadísimos del consumo total, de manera que las exenciones del IVA - las cuales equivalen a montos de recursos dejados de recaudar de una cuantía impresionante -, en términos relativos terminan beneficiando en una gran medida a los sectores de mayores ingresos, más que a los estratos de menores ingreso, cuyo consumo representa un porcentaje mucho menor del consumo global.

Por otra parte, los datos de las Encuestas de Hogares demuestran que el consumo de los hogares de menores ingresos está concentrado en menos de una docena de bienes, de manera que eximir un listado tan extenso de bienes no beneficia, necesariamente, a estos hogares.

Del mismo modo, el hecho de que una parte apreciable de la comercialización de estos bienes se produce a través de canales informales - sin estar sometidos de todas formas a este gravamen -, y que una parte significativa de la población de menores ingresos utiliza este tipo de canales para abastecerse de los mismos, hace que la exención del IVA resulte, en este caso, redundante.

Los análisis sobre la incidencia económica del IVA no toman en consideración este hecho, es decir el que una parte importante de los estratos de menores ingresos de todas maneras no paga el IVA, sencillamente porque adquiere en buena medida estos productos a través de canales de comercialización informales, de manera que la regresividad de este gravamen puede estar siendo sobre-estimada.

Sin embargo, de cualquier manera, resulta indiscutible que el IVA es un impuesto regresivo, y la simple eliminación de las exenciones sobre los productos de la canasta básica representarían un empeoramiento de la distribución del ingreso que, si bien a nivel global no parecería significativa (es decir el GINI post-impuestos no empeoraría de manera apreciable), para los hogares de menores ingresos que resultasen alcanzados por este impuesto, esto representaría un impacto sensible.

Por eso, es preciso avanzar con extrema precaución al analizar este tema. El propósito de una transformación del sistema tributario no puede ser empeorar más una distribución del ingreso que ya es deplorable. Sin embargo, tampoco se puede cerrar los ojos a los hechos mencionados. Por lo tanto, proponemos discutir, con la debida seriedad, y con la requerida sensibilidad, diversas opciones para enfrentar este tema.

Entre las múltiples opciones a considerar al revisar estas exenciones, encontramos las siguientes:

o Mantener la exención sobre aquellos bienes que tengan la mayor ponderación en el consumo de los hogares de menores ingresos – entendiendo por estos a los tres primeros Quintiles.

o Extender los puestos de ENABAS a los barrios y comarcas en donde reside la población de menores ingresos, utilizando para distribuir los benes de la canasta básica a precios sin IVA.

o Expandir de manera importante el Programa de Alimentación Escolar, en cobertura, cuantía y calidad de la alimentación^[5]/, de manera que además se incentive de manera importante la asistencia escolar.

o Ampliar de manera importante el acceso a los libros de texto escolares

o Ampliar de manera importante el acceso a medicamentos gratuitos en hospitales, centros de salud y puestos de salud.

o Asignar más recursos para el mantenimiento de los caminos rurales

o Analizar la posibilidad de llegar a avanzar hacia el denominado ¨IVA personalizado¨ propuesto por Barreix (2010).

El resultado óptimo esperado seria que la distribución del ingreso no solo no empeore, sino que mejore con la adopción de estas medidas.

En el caso de las devoluciones del IVA, la propuesta es mantener las devoluciones como resultado de la aplicación de la tasa cero solo a los exportadores directos, y a los beneficiarios directos de las exoneraciones. Esto implica revisar los regímenes que permiten la devolución del IVA a todos aquellos que no sean exportadores directos, o beneficiarios directos de exoneraciones.

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[1] / Como lo reconoció Rodrigo Rato, cuando era Director-Gerente del FMI, de acuerdo a declaraciones efectuadas durante su visita a Perú en 2005 (Diario El Comercio, Perú, (21/2/05), “FMI: impuestos en América Latina son "injustos y distorsionantes"). ¨El sistema tributario en América Latina es tanto ineficiente, como inequitativo. El sistema tributario de la región es ineficiente porque que en promedio la recaudación sólo rinde un 16.8% del PIB¨ (nivel que Nicaragua alcanzó recién en 2004), y “es imposible hacer ni política social, ni política de desarrollo, ni políticas de nada con una gestión tributaria de ese calibre".

El sistema tributario de la región también tiende a ser regresivo: “una de las trabas más importantes es un sistema tributario "muy malo" en la mayoría de los países, en el que los que menos tienen pagan relativamente más al Estado que los ricos, lo que perpetúa la extrema desigualdad de la región. En lugar de recaudar según los ingresos, algunos gobiernos dependen de impuestos al consumo, como el IVA, que afectan a toda la población por igual”.

[2] / El Principio Territorial o de Fuente, indica que el Impuesto a la Renta y al Patrimonio deben ser pagados en el país en cuyo territorio los ingresos han sido generados o donde el bien se encuentra ubicado, sin considerar la nacionalidad ni el domicilio de los perceptores de la renta o de los propietarios de bienes. En este principio, para determinar el aporte de los contribuyentes al Estado se utiliza el criterio de beneficio: tributan todos aquellas personas, cualquiera que sea su nacionalidad o residencia, que, por realizar una renta en el territorio nacional, se benefician de la protección y los servicios prestados por el Estado. Los contribuyentes no tributan por la totalidad de su capacidad contributiva, sino solo por la renta generada o realizada en el territorio del país.

[3] / En efecto, Stiglitz y Atkinson (1980) demostraron que, al permitir la deducción de los intereses nominales como gasto para las empresas y al gravar a una tasa reducida los intereses ganados por las personas en teoría y para proyectos financiados totalmente con deuda el impuesto a la renta se convierte en un subsidio ya que la deducción de los intereses reales y el componente inflacionario más que compensa la pérdida por deducir las amortizaciones a valor histórico. En cambio, los proyectos financiados con fondos propios pagan una tasa efectiva algo superior a la legal del 30% precisamente porque no pueden ajustar por inflación a la depreciación de los bienes de uso.

[4] / Siempre y cuando no se escoja un sistema de integración entre el IR empresarial y el IR personal que grave la renta empresarial a una tasa más reducida que la tasa marginal máxima de las personas naturales, con el propósito de incentivar el ahorro empresarial.

[5] / De acuerdo al Ex Ministro de Educación Miguel de Castilla, el Ministerio de Educación (Mined) proporciona a casi un millón de niños una merienda rica en proteínas y carbohidratos, pero esta carece de vitaminas y minerales ya que no contiene frutas y vegetales. el Programa Integral de Nutrición Escolar (PINE) del Mined apenas ofrece al niño un promedio de 350 calorías al día, casi el 30 por ciento de lo que en realidad se necesita consumir al día. Según el Instituto de Nutrición para Centroamérica y Panamá (INCAP), un niño que ingresa al preescolar, cuya edad oscila entre los 3 y 6 años, necesita 1500 calorías y uno de primaria requiere 1750 calorías diarias a partir de los siete años. (vease http://www.laprensa.com.ni/2011/03/10/nacionales/54393).