Cornelio: Nicaragua en las Trampas de Pobreza

Hace una semana el Dr. Mario de Franco presentó su estudio sobre las causas del [de-]crecimiento económico del largo plazo de Nicaragua en la Aula Magna de la UCA. Como leitmotiv de la presentación eligió las Trampas de la Pobreza, un circulo vicioso que al no romperse no permite escapar de la pobreza. Este circulo comienza con un bajo crecimiento económico por persona: como mostrado por el autor, la economía de Nicaragua creció calculado en promedio anual por persona solo por un 0.9% desde 1920 hasta 2009.

Como consecuencia hay en el segundo paso un bajo nivel de ingresos respectivamente acceso a bienes, bienes de consumo y servicios por persona, donde además la distribución desigual entre los estratos de la sociedad se quedó sin variación alguna.  Así Nicaragua se ha alejado cada década más de todos su países vecinos, pero más en particular de Costa Rica. Mientras el ingreso por persona en Costa Rica del 1950 era menos que el doble de Nicaragua, hoy Costa Rica supera a Nicaragua por más que 5 veces.

Bajos ingresos por persona, se traducen en baja inversión de capital por persona, sea eso capital tangible en forma de infraestructura física, bienes duraderos como edificios, maquinarias y equipos, sea eso capital intangible en forma de niveles de educación y formación de las personas, sea en la capacidad institucional propia de investigación y desarrollo aprovechándose de las ciencias y de la tecnología, sea al final en la capacidad institucional tanto pública y como privada de administración, gestión e innovación de los quehaceres respectivas.

La baja inversión previa de capital por persona tiene un efecto de retro-alimentación: por debajo de un cierto umbral mínimo, aún una inversión adicional en capital o mejoras sustanciales en la educación tienen de prima a primera poco hasta ningún efecto sobre el crecimiento económico, es decir económicamente no son  muy atractivos. Similar más allá de un umbral máximo, hay otros factores mas importantes que inversión adicional o mejoras de educación, que incidan sobre el crecimiento económico.

En base de un cálculo de regresión sobre 77 países el Dr..de Franco obtuvo un umbral mínimo de 14 mil dólares y un umbral máximo de 48 mil dólares por persona, ajustado el valor del dólar al año 2005. En esa evaluación, Nicaragua de hoy obtiene un poco más que 7 mil dólares de capital invertido por persona, algo como la mitad de lo requerido para que inversiones y educación rindan frutos en forma directa. Aún en los tiempos de mejor crecimiento –el auge del algodón a la mitad del siglo pasado- lo invertido por persona no sobrepasó los 12 mil dólares, mientras Brasil llegó al umbral mínimo ya en 1997 y Corea pasó el umbral máximo ya en 1994. Mientras por tanto Nicaragua se mantenga por debajo del umbral mínimo, más inversión –sea nacional, sea extranjera- tendrá solamente efectos limitados directos en cuanto al crecimiento económico igual como las mejoras en la educación.

Para ilustrar sus hallazgos, el Dr. de Franco analiza los factores de oferta, que han contribuido al crecimiento de Nicaragua, separando entre Capital propiamente dicho, Capital humano, Tamaño de la fuerza laboral y por ende la Productividad, comparando la fase del “Auge de Algodón” con la situación actual.  El único factor con contribución constante ha sido el tamaño de la fuerza laboral, el impacto del Capital mismo se ha reducido, el aporte del Capital humano se ha mejorado ligeramente, pero su aporte siempre ha sido marginal. Al fin la productividad muestra un desarrollo negativo destacado, o sea Nicaragua hoy es menos productiva que hace 50 años. En la misma forma analiza el impacto de factores de la demanda, donde aquel entonces la demanda interna ha sido el factor dominante, mientras hoy lo es la exportación lo que –al reducirse la demanda interna por bienes y servicios- reduce la dinámica inherente propia de la economía nicaragüense y la hace cada día más dependiente sin defensas propias de los altibajos de los mercados externos.

Analizando los factores, que motivan a la inversión privada, el Dr. de Franco se muestra muy escéptico en cuanto de la viabilidad de un concepto, que se basa en primer instancia en la inversión privada, sea esa nacional o extranjera. Está primero la baja rentabilidad por las razones ya expuestas, es decir falta de un ambiente debidamente capitalizado incluyendo el capital humano.

Pero por segundo hay una serie de elementos estructurales agravantes adicionales, cuya subsanación escapa del alcance de la inversión privada individual. Esto comienza con los costos de energía más altos de toda Centroamérica, los que aún con todas las inversiones en marcha no tendrán una mejora comparativa sustancial. Siguen los altos costos de logística, debido entre otros a una infraestructura vial deficiente, agravadas sus deficiencias por el esparcimiento de las actividades productivas a un territorio cada vez más amplio en lugar de su concentración. No hay un mercado financiero propiamente dicho para inversiones y los bancos en su totalidad prefieren colocaciones del crédito fuera de la esfera productiva y a corto, a veces muy corto plazo.

Por lado del estado, aunque hay en suma la carga tributaria más alta de toda Centroamérica, sin embargo su estructura, su sistema de exoneraciones y exenciones y por fin su desigualdad en la distribución operan en contra de la inversión productiva. Al fin la falta de eficiencia y eficacia, de transparencia y previsibilidad de la administración pública, incluyendo al poder judicial, obstaculizan el desarrollo económico, salvo para los pocos con acceso a los círculos de poder. Parte del problema es, que no hay ni quiera un sistema confiable y actualizado de la propiedad inmobiliaria, que permitiera saber al menos a ciencia cierta qué le pertenece a quién o es reclamado por quién.

A la pregunta ¿qué hacer? el Dr. Mario de Franco contesta –lo cito-: “No hay UNA solución para los problemas de Nicaragua que pueda resolver la situación y cambie la tendencia de esos 100 años de historia económica y política. Tampoco es posible hacer una lista corta de medidas a tomar que resuelvan los problemas. Más aun, no hay nuevos remedios para curar las enfermedades y los daños. No hay nuevas ilusiones, ni pócimas milagrosas. Las soluciones han estado siempre a la disposición y han sido conocidas por todos y desde hace mucho tiempo.
Lo que en Nicaragua no se ha podido hacer es tomarse la medicina porque los grupos de poder se han beneficiados de la enfermedad del país como un cáncer que se alimenta del cuerpo y crece, aunque no logre comprender que su crecimiento elimina a su fuente de alimento."

La referencia a las transparencia de la exposición: http://tiny.cc/f02ze
La referencia al texto del estudio: http://tiny.cc/8pzjb

Adolfo Acevedo: El bono demográfico y la migración de los jóvenes

1.1. LAS POSIBILIDADES QUE ABRE EL BONO DEMOGRÁFICO: UNA RECAPITULACIÓN.

Como se sabe, la tasa de crecimiento de la población depende de tres factores: la tasa de natalidad, la tasa de mortalidad y la tasa de migración. La tasa de crecimiento poblacional es entonces igual a la tasa de natalidad, menos la tasa de mortalidad y más o menos la tasa de migración neta.

La transición demográfica es el proceso de larga duración mediante el cual las poblaciones pasan de un estado inicial de alta fecundidad, elevada mortalidad y la preponderancia de una población joven a otro de menor fecundidad, mortalidad más baja y una población en proceso de envejecimiento.

Esta transición comienza con el descenso de la tasa de mortalidad y el aumento de la expectativa de vida. Al comienzo se reduce la tasa de mortalidad infantil, pero posteriormente también se produce un descenso en las tasas de mortalidad general. Los avances en la atención sanitaria básica permiten que aumente el número de niños que sobreviven al nacimiento, y la esperanza de vida al nacer.

Dado que la tasa de fecundidad se mantiene alta durante algún tiempo después del descenso en la tasa de mortalidad, la población - y en particular la población infantil – experimenta un rápido crecimiento. En consecuencia, los niños se vuelven más numerosos y aumentan su participación en el seno de las familias, y como porcentaje de la población total.

En esta fase, debido al elevado peso de la población infantil en la población total, existe una elevada tasa de dependencia de la población no activa, principalmente la población infantil, en relación a la población en edad activa, o población en edad de trabajar.

Con el tiempo, la fecundidad también comienza a descender, lo que desacelera el crecimiento de la población, en particular el de la población infantil. De modo paralelo, comienza a incrementarse el peso de la población en edad activa (15-59 años) dentro de la población total, como resultado de que las pasadas cohortes infantiles van alcanzando por oleadas sucesivas la edad de trabajar.

Esta etapa de la transición demográfica, en que la población infantil reduce su participación mientras la población en edad de trabajar experimenta su mayor crecimiento como porcentaje de la población total, ha sido denominada fase del bono o dividendo demográfico, y reviste una importancia decisiva. En esta etapa, la relación de dependencia entre el número de niños y las personas en edad de trabajar a sufre un acelerado descenso y, debido a que la proporción de adultos mayores sigue siendo baja, se reduce también la relación de dependencia general.

La tasa o relación de dependencia mide la relación numérica entre las personas consideradas como dependientes (convencionalmente niños de 0 a 14 años, que todavía no alcanzan la edad de trabajar, y personas mayores de 60, que ya sobrepasaron la edad de retiro) y las personas en edad activa o edad de trabajar (convencionalmente entre 15 y 60 años). La relación de dependencia infantil mide la relación entre el número de niños dependientes (menores de 15 años) y las personas en edad activa, y la relación de dependencia de los adultos mayores mide la relación numérica entre estos (mayores de 60 años) y las personas en edad activa.

Dado que el comportamiento económico de las personas varía según la etapa del ciclo de vida en la que se encuentran, los cambios en la estructura por edades de la población tienden a producir un impacto importante sobre el proceso de desarrollo económico. Una alta proporción de personas dependientes, ya sean niños o adultos mayores, tiende a limitar el crecimiento económico, pues una parcela significativa de los recursos es destinada a atender sus demandas.

Por el contrario, una alta proporción de personas en edad de trabajar puede impulsar el crecimiento económico a través del incremento en el ingreso y la acumulación acelerada de capital, resultante de la mayor presencia de trabajadores, y de la reducción del gasto en personas dependientes.

En este sentido, la relación de dependencia, al vincular a la población en edades potencialmente inactivas (personas menores de 15 años y de 60 años y más) con la población en edades potencialmente activas (entre 15 y 59 años), constituye un importante indicador de los efectos eventuales de los cambios demográficos sobre el desarrollo socioeconómico.

FUENTE: En base a Proyecciones de Población INIDE

En los inicios de la transición demográfica, la relación de dependencia es elevada debido al alto porcentaje de niños. En la segunda etapa, gracias a la baja de la fecundidad, y la disminución del número de niños en relación a la población global se reduce la relación de dependencia. Este proceso da pie a lo que se conoce como el “bono demográfico”.

El bono demográfico hace referencia a una fase en que el equilibrio entre edades resulta una oportunidad para el desarrollo. Ocurre cuando cambia favorablemente la relación de dependencia entre la población en edad productiva (jóvenes y adultos) y aquella en edad dependiente (niños y adultos mayores), con un mayor peso relativo de la primera en relación a la segunda.

En esta fase, como resultado de la disminución del peso de la población infantil y del aumento del porcentaje de personas en edad activa, en el seno de los hogares habrá, en promedio, cada vez más personas en edad de trabajar, que representan generadores potenciales de ingresos, y menos personas dependientes (sobre todo niños).

Si las personas en edad activa, que en promedio están aumentando su número y proporción dentro de los hogares, encontrasen un empleo digno, que les proveyera de un ingreso decente, el ingreso global y per cápita del hogar aumentaría, y como hay cada vez menos niños por hogar, habría más recursos para invertir (en la educación, la salud y la nutrición) de cada niño.

Por un lado habría una mayor proporción de perceptores potenciales de ingreso dentro de los hogares, y por tanto un incremento potencial en el nivel global de ingreso familiar. Por otro lado la reducción de la tasa de dependencia infantil (es decir, la reducción en el número de niños dependientes por cada persona en edad laboral) significa que, por cada persona en edad activa capaz de generar ingresos dentro del hogar, habría menos niños dependientes, lo cual representaría, junto con un mayor ingreso per cápita potencial en los hogares, la posibilidad de efectuar una mayor inversión por niño.

Tendríamos entonces, en potencia, hogares con un mayor ingreso per cápita, y por tanto con mayor capacidad de atender a sus propias necesidades, y una mayor inversión por cada niño y niña en términos de educación, salud y nutrición.

Esto crea la posibilidad de reducir la pobreza en plazos históricos relativamente cortos.

En términos macroeconómicos o agregados, si esa creciente fuerza de trabajo encuentra ocupación en empleos de alta y creciente productividad, se puede producir la aceleración del ritmo del crecimiento económico^[1]/.

Dado que la población en edad de trabajar es aquella que está en la fase de su ciclo de vida en que normalmente su consumo supera su ingreso, esto es genera un ahorro, esto crea la posibilidad de que se produzca un aumento en la tasa de ahorro, lo cual posibilitaría, a su vez, un aumento en la tasa de inversión y, también por esta vía, un crecimiento económico más rápido.

Al aumentar el ritmo de crecimiento económico, mientras la tasa de crecimiento de la población disminuye, aumentaría el ingreso promedio que reciben los habitantes del país, y como hay cada vez menos niños, se genera la posibilidad de invertir más por cada uno de sus niños. Entonces por las dos vías, por la vía del aumento del ingreso por habitante, y por el aumento de la inversión por niño, se genera la posibilidad de reducir la pobreza, y sus mecanismos de reproducción, con relativa rapidez.

Por estas razones se crea la posibilidad de combinar un crecimiento económico más rápido, con una reducción significativa de la pobreza. De acuerdo con muchos estudiosos, un secreto fundamental detrás del impresionante desempeño de los países del Sudeste Asiático, tanto en términos de rápido crecimiento económico como de reducción de la pobreza a un mínimo, reside en que aprovecharon de manera exitosa la oportunidad que se denomina “bono demográfico”.

De hecho, la combinación de una fuerza de trabajo amplia, joven y altamente capacitada para el empleo y un contingente de personas mayores dependientes relativamente pequeño constituyo una situación altamente favorable para el crecimiento económico de los países del sudeste asiático. El aumento en la productividad observado en ellos se debió en gran medida a las fuertes inversiones en la educación de los jóvenes durante el período del bono demográfico.

La fase del “bono demográfico” conlleva también la oportunidad para que un mayor porcentaje de la población en edad laboral, principalmente la femenina, se incorpore a la fuerza de trabajo (es decir para que aumente la tasa de participación laboral).

En efecto, una de las mayores restricciones para ello lo representa la baja incorporación de la mujer al mercado de trabajo, al verse forzada, por la denominada división del trabajo por sexos, a dedicarse al cuidado del hogar, principalmente de los niños. La fase del bono demográfico significa una disminución rápida de la relación entre el número de mujeres y el número de niños que requieren cuidado, lo cual crea la posibilidad de que las mujeres puedan incorporarse más plenamente al mercado de trabajo.

1.2. ¿QUE SIGNIFICA APROVECHAR A PLENITUD EL BONO DEMOGRÁFICO Y COMO PUEDE AFECTAR LA MIGRACION?

El bono demográfico solo se materializa plenamente cuando es posible emplear en actividades formales de adecuada productividad, a la fuerza laboral que aumenta rápidamente. Esto, a su vez requiere que la población que se incorpora a la fuerza de trabajo lo haga habiendo acumulado niveles adecuados de capital educativo.

En este punto es importante esclarecer la diferencia entre los beneficios potenciales del bono demográfico, dados por la dinámica demográfica, por un lado, y la medida en que se produce el aprovechamiento efectivo de estos beneficios potenciales, por el otro.

La dinámica demográfica, expresada en la disminución de las tasas de fecundidad y en los cambios en la estructura de edades que trae aparejados, se traduce en el incremento de las personas en edad de trabajar, capaces de convertirse en generadores potenciales de ingreso laboral (15 a 59 años) en relación a las personas en edades extremas o dependientes (0 a 15 y más de 60).

Ahora bien, no todas las personas en edad de trabajar se incorporan al mercado de trabajo. Mientras unas lo hacen y se convierten en población económicamente activa (ACTIVOS), otras (estudiantes, amas de casa, discapacitados) no se incorporan al mercado laboral y constituyen lo que se ha denominado una población económicamente inactiva (INACTIVOS).

De las personas en edad de trabajar que se incorporan al mercado laboral y constituyen en la población económicamente activa, unos encuentran empleo (OCUPADOS) y otros permanecen en la desocupación (DESEMPLEADOS). Finalmente, de entre los empleados, unos lograran encontrar empleos formales (FORMALES), y otros empleos informales, predominantemente empleos precarios y de baja productividad (INFORMALES).

Otros sencillamente EMIGRAN al exterior, y se incorporan a la población económicamente activa del país de destino.

Estos conceptos nos permiten diferenciar entre a) la tasa de sostenibilidad potencial o demográfica – el cociente entre el número de personas en edades potencialmente activas o en edad de trabajar que teóricamente estarían en capacidad de trabajar y generar ingresos entre el número de personas en edades dependientes a las cuales deberían sustentar –, y b) la tasa de sostenibilidad efectiva o económica – el cociente entre el número de personas que efectivamente desempeñan una actividad económica y generan ingresos (los ocupados formales e informales) entre el número de personas que deben sostener, tanto las personas en edad dependiente, como a los inactivos y a los desempleados.

El siguiente grafico nos muestra la magnitud de la apreciable brecha que existe, en Nicaragua, entre la tasa de sostenibilidad potencial, y la tasa de sostenibilidad económica o efectiva, lo cual nos muestra una primera aproximación del grado en que se está desaprovechando el bono demográfico.

Esta distinción es importante porque permite apreciar la diferencia entre la oportunidad potencial que representa el bono demográfico, y su aprovechamiento efectivo.

Esto nos permite concluir que la oportunidad potencial representada por el bono demográfico se desperdiciara, en una gran medida,

a) cuando segmentos considerables de la población en edad de trabajar – especialmente las mujeres, y sobre todo en los hogares pobres – no se incorporan al mercado laboral, permaneciendo inactivas y agregándose de hecho a las personas económicamente dependientes -, y

b) cuando parte de los que se incorporan al mercado laboral permanecen desempleados,

c) cuando la mayor parte de los que tienen la posibilidad de trabajar lo hacen en empleos precarios e informales y

e) cuando parte importante de la población joven emigra al exterior.

La alta presencia de inactivos (sobre todo mujeres) entre los potenciales trabajadores (en Nicaragua solo alrededor del 37% de las mujeres en edad de trabajar se incorpora a la Población Económicamente Activa, la persistencia de grandes bolsones de empleos de baja productividad y la informalidad del empleo, fuertemente asociada al subempleo (en Nicaragua el 67% del empleo total es informal), y el desempleo (que afecta actualmente al 6.7% de la fuerza de trabajo), y las altas tasas de migración (cada año se pierde el equivalente neto de más de un tercio de una cohorte juvenil) reducen considerablemente el aprovechamiento efectivo de la oportunidad representada por la tasa de sostenibilidad demográfica, medida por el cociente entre personas en edad de trabajar y dependientes.

La magnitud de esta brecha obedece, en una gran medida, a las características específicas de los hogares de menores ingresos.

En efecto, en los hogares de menores ingresos

a) el número promedio de niños es más alto, y por tanto el tamaño medio de los hogares es mayor y la tasa de dependencia es más elevada,

b) la tasa de incorporación de las personas en edad de trabajar (en particular de las mujeres) al mercado de trabajo es más reducida y por tanto el número de inactivos es mayor,

c) para los que se incorporan al mercado de trabajo, además de estar afectados en mayor medida por el desempleo, predomina el empleo en ocupaciones informales, precarias y de baja productividad y

d) los jóvenes de estos hogares tienden a migrar hacia Costa Rica en busca de mejores oportunidades).

Uno de los factores que más impulsa la emigración de los jóvenes, es la ausencia de oportunidades laborales decentes.

En efecto, el que una relación de dependencia baja resulte beneficiosa depende en gran medida de las oportunidades de empleo existentes y de la preparación que tengan quienes entran a la fuerza de trabajo. De lo contrario, se pueden más bien generar problemas de difícil solución.

Desde este punto de vista, el principal problema de la economía nicaragüense no es tanto la falta de creación de empleos, cuando crece la economía, sino el tipo y calidad del empleo que se crea.

En el caso de Nicaragua lo que está ocurriendo es que, frente a este crecimiento de la población en edad laboral, lo que la economía está generando, de manera predominante, son empleos precarios e informales, de muy baja productividad, sin ningún tipo de protección. Este tipo de empleos únicamente demanda, para su desempeño, de una fuerza de trabajo de muy baja calificación, y normalmente proporcionan a quienes los desempeñan una pobrísima remuneración, la cual con frecuencia coloca a sus perceptores bajo el umbral de la pobreza.

En otras palabras, los pobres lo son porque pueden acceder principalmente a empleos precarios e informales.

Recuérdese que el vínculo entre el crecimiento económico y la reducción de la pobreza pasa por la creación de empleos decentes, adecuadamente remunerados, y en las edades adecuadas. El hecho de que la economía esté generando principalmente este tipo de oportunidades de inserción laboral caracterizadas por empleos precarios y de baja productividad para la creciente población activa, debilita el nexo entre el crecimiento económico, la generación de empleo y la reducción de la pobreza.

Estos hechos ponen de manifiesto que el "estilo de crecimiento" que muestran los sectores de la actividad económica con más peso en la creación de empleos, determina que el empleo generado en ellos, predominantemente precario e informal, no requiera, para su desempeño, sino de muy bajos niveles de calificación.

Esto posibilita que la gran masa de trabajadores nicaragüenses que se caracterizan, precisamente, por sus bajos niveles de escolaridad, pueda refugiarse en ellos.

El tipo de crecimiento económico de los sectores que más contribuyen a la generación de empleo se basa el crecimiento extensivo de actividades de baja productividad, y paradójicamente, es precisamente la bajísima productividad promedio de estos sectores la que les permite crear la masa principal del empleo en el país.

De manera que, por un lado, este tipo de empleos, precarios y de muy baja productividad,  es el único capaz de absorber a la mayor parte de una fuerza de trabajo con las características de la nicaragüense: a saber, una fuerza de trabajo caracterizada por bajísimos niveles de escolaridad.

Por otra parte, el hecho de que este tipo de empleos, que representa la mayor parte de los empleos generados, no demande de altos niveles de calificación, significa que el sistema económico no genera suficiente presión sobre la sociedad para efectuar la inversión requerida para elevar de manera significativa los niveles educativos de la población.

Esto explica el circulo vicioso que se produce entre el bajo nivel de escolaridad de la fuerza de trabajo, y el hecho de que la economía genere, principalmente, empleos precarios e informales.

En efecto, al mismo tiempo, gran parte de los niños y adolescentes matriculados y de las cohortes de jóvenes que han pasado la edad de asistir a la educación primaria y secundaria, y que están, o estarán ingresando, a la fuerza laboral y formarán el grueso de la misma durante las próximas cinco décadas, han acumulado o se espera que acumularán un nivel de conocimientos y destrezas excesivamente bajo, en comparación con los umbrales mínimos que serían requeridos.

Esto los condenara a reproducir los patrones de pobreza y desigualdad prevalecientes, y por el resto de su vida adulta los condenara a encontrar, principalmente, empleos precarios e informales.

Y los adolescentes y jóvenes que ni estudian ni trabajan?

Hay un amplio debate y mucha preocupación sobre el eslabón que media entre educación y empleo. El puente entre ambos implica, en gran medida, el paso de la vida dependiente a la autónoma, de la formación de capacidades y destrezas a su aprovechamiento en la vida adulta, de las condiciones del hogar de origen a las futuras condiciones del hogar propio.

Se sabe que el nivel educativo gravita enormemente en el tipo y la calidad del empleo al que se puede acceder, pero a la vez existen especiales dificultades para los jóvenes a la hora de acceder al mundo del trabajo. A continuación se verá la manera en que se reproducen las brechas establecidas en el sistema educativo una vez que las personas ingresan al mundo del trabajo.

Gran parte de los adolescentes nicaragüenses se ven forzados a abandonar la escuela a edades prematuras, habiendo alcanzado niveles de escolaridad muy bajos, para insertarse en el mercado laboral.

Dada la baja escolaridad que han logrado acumular, la mayor parte de los adolescentes y jóvenes, y sobre todo los provenientes de los hogares de menores ingresos que se incorporan al mercado laboral, se insertan en el mismo predominantemente a través de  empleos precarios e informales.

La Encuesta de Hogares para la medición del Empleo de Noviembre de 2007 muestra que el 68.5% de las 305.2 miles de personas de 10 a 19 años que se encontraban incorporadas al mercado laboral, encontró ocupación en el sector informal de la economía, y que solo el 27.7% lo hizo en el sector formal. Las tasas de desocupación entre los jóvenes de 18 a 29 años alcanzaban entre un 7% y un 8.3% mientras que la tasa de desempleo promedio nacional era del 5.9%..

EMPLEO FORMAL E INFORMAL POR GRUPOS DE EDAD

Fuente: INIDE, Encuesta de Hogares para la Medición para el Empleo Noviembre 2007

Se trata de empleos en los que predominan el auto empleo y los empleos sin remuneración, desempeñados principalmente por familiares, y asalariados de micro unidades informales. Estos empleos generan unos ingresos muy bajos, que mantendrán a quienes los desempeñan, por el resto de su vida, bajo el umbral de la pobreza.

Sin embargo, aun más preocupante es la existencia de un conjunto de adolescentes y jóvenes doblemente excluido. No estudian ni trabajan. Es decir, están excluidos de la oportunidad de participar del entramado social a través del trabajo, pero fundamentalmente conforman un grupo que el sistema educativo no está pudiendo incorporar.

En principio, es indudable que la condición de exclusión educativa determina una situación de vulnerabilidad que no es compensada en ninguna forma por la inserción en el mercado laboral.  Aun cuando en gran parte de los casos los adolescentes y jóvenes trabajan en condiciones laborales desprotegidas, esta práctica los acerca, aunque en forma insatisfactoria, a un entramado de relaciones sociales y a una dinámica propia del mundo adulto.

De este modo no estudiar y tampoco trabajar constituye un escenario de doble exclusión, que merece una atención diferenciada.

El siguiente grafico muestra el porcentaje de adolescentes de 12-19 años, en edades aproximadas a la que deberían estar incorporados a la enseñanza secundaria,  que no se incorpora al sistema educativo ni trabaja, de acuerdo a la EMNV2005, según el procesamiento de la CEPAL.

Pero los otros gráficos, extendidos a la población de 15 a 24 años,  muestran que este es un problema de mayor envergadura, que afecta a los adolescentes y jóvenes, con mucha mayor fuerza a los de hogares pobres (la incidencia es varias veces mayor para el 20% más pobre de los hogares que para los hogares de mayores ingresos), y con más fuerza todavía a las mujeres adolescentes y jóvenes – condenadas desde edades tempranas a quedarse en la casa asumiendo actividades y responsabilidades  del hogar, lo cual resulta especialmente relevante en las zonas rurales. Sin embargo, en el caso de los hogares pobres, el porcentaje de adolescentes y jóvenes varones que no estudia ni trabaja también resulta excesivamente alto.

Fuente: CEPAL

Las condiciones socioeconómicas de los hogares y el nivel educativo de los jefes o jefas de hogar siguen revelándose como la causa principal de las diferencias en los resultados del aprendizaje. Entre estos atributos destacan los siguientes: i) los activos de capital físico (infraestructura de la vivienda, ingresos, equipamiento doméstico, entre otros), ii) el capital humano (clima educativo) y iii) el capital cultural (hábitos y valores afines a la ideología educacional).

Las viviendas inadecuadas y las marcadas carencias de infraestructura habitacional, los problemas de hacinamiento y el gran número de niños, los escasos recursos de capital humano, la fragilidad de los vínculos con el mercado laboral y la inestabilidad de los ingresos, la falta de afinidad con el sistema educativo en jefes de hogar que tuvieron escasa vinculación con el sistema educativo y el desinterés,  son algunos de los factores (objetivos y subjetivos) que debilitan la capacidad de las familias para satisfacer las necesidades básicas y que se traducen en obstáculos, a veces infranqueables, para generar las condiciones que requiere la asistencia regular a la escuela y el logro de niveles de aprendizaje adecuados.

Además, la motivación de las familias por invertir recursos en la educación de los hijos está directamente relacionada con la credibilidad que asignan al sistema educativo como vía de movilidad social, esto es, con la percepción de que la calidad de las oportunidades educativas que los recursos familiares disponibles ponen al alcance de sus hijos les abrirán alternativas de acceso efectivas a los principales circuitos sociales y económicos de la sociedad.

En tal sentido, la situación más frecuente en el grupo de adolescentes y jóvenes que ni estudian ni trabajan  es haber interrumpido el vínculo con la educación formal sin haber accedido al nivel medio, durante la escuela primaria o una vez que terminaron el nivel primario. Hay un grupo de adolescentes que nunca ingresó al sistema educativo formal.

Entre ellos, una gran parte son analfabetos. El peso relativo de este grupo dista de ser marginal: en Nicaragua este grupo,  integrado por los niños que a lo largo de los años se fueron quedando sin ingresar del todo al sistema educativo., es especialmente grande:

En este contexto es importante destacar que si bien la probabilidad de abandonar los estudios es similar para los varones y las mujeres, existe una marcada prevalencia femenina en el grupo de adolescentes que no estudian ni trabajan, lo cual se contrapone con las elevadas tasas de actividad entre los adolescentes.

Frente a esta evidencia, se vuelve imprescindible reflexionar en primer lugar, acerca del modo en que la vulnerabilidad socio económica de los hogares corroe las condiciones de estabilidad necesarias para que los adolescentes puedan permanecer estudiando y en el caso específico de los adolescentes que no estudian pero tampoco trabajan, el modo en que el género condiciona la forma que finalmente adoptará este involucramiento.

En el caso de los jóvenes varones, provenientes de los hogares de bajos ingresos, y que padecen de esta doble exclusión, cabe interrogarse cuales son las perspectivas que se les abren para insertarse en la vida social, diferentes de la descomposición social y la delincuencia.

Este cuadro empuja a miles de jóvenes de los hogares de menores ingresos a emigrar, sobre todo a Costa Rica. Dado que los que emigran son quienes poseen mayor escolaridad, esto reduce para Nicaragua el potencial representado por el bono demográfico, y lo aprovecha el país de destino de los emigrantes.

La fuerte emigración de la población joven, tiene otra implicación: puede acelerar considerablemente el proceso de envejecimiento poblacional.

Comoquiera que sea, del mismo modo que el bono demográfico se inicia cuando desciende la tasa de fecundidad y se comienza a reducir la relación de dependencia, la fase del bono demográfico termina cuando la fecundidad se estabiliza y la proporción de personas mayores comienza a aumentar. La etapa pre-transicional, con una alta dependencia de los niños y pocos adultos mayores, es reemplazada por la etapa pos-transicional, con una elevada dependencia de los adultos mayores y pocos niños.

Por lo tanto, la población es todavía predominantemente joven. El 55.9% de la población tiene 24 años o menos. Los niños y adolescentes (menores de 19 años) representan un considerable 45.6% de la población. La edad mediana dela población es de solo 22 años.

Por consiguiente, el país tiene todavía la oportunidad de hacer un esfuerzo extraordinario para aprovechar el tiempo que resta del bono demográfico.

Sin embargo, el futuro de nuestro país, a las alturas de 2011, se ve como una fase de gradual transición hacia el envejecimiento de su población.

En efecto, de conformidad con las proyecciones demográficas disponibles, entre 2005-2010 y 2010-2015 Nicaragua pasara de la actual fase de “envejecimiento incipiente” (las personas de mayores de 60 años representan entre el 5 y el 7% de la población total) a la fase de “envejecimiento moderado” (los el país mayores de 60 representan entre el 6% y el 8% de la población total).

A partir de ese momento, el país atravesara por la fase de “envejecimiento moderado avanzado” (la población mayor de 60% años representara entre el 8% y el 10% de la población total), hasta que, aproximadamente para 2030 (dentro de 19 años), habrá entrado en la fase de “envejecimiento avanzado” (en esta fase la población mayor de 60 años representa más del 10% de la población total.

Esto significa que la población de niños, adolescentes y jóvenes ira reduciendo de manera sistemática su participación en la población total, mientras se incrementara de manera inexorable el peso de la población de adultos y adultos mayores.

FUENTE: En base a Proyecciones de Población INIDE

Las citadas proyecciones muestran que, en 2035-2040, dentro de dos décadas y media, o a lo sumo tres, el país por un lado estará culminando el periodo del bono demográfico, y al mismo tiempo estará arribando a la fase plena o avanzada de envejecimiento de la población.

Sin embargo, si se mantiene o se acelera la migración de la población joven, esto significa que en el interior del país habrá menos jóvenes y más personas mayores, de manera que el bono demográfico podría concluir antes, y el proceso de envejecimiento podría avanzar mas rápido.

Se estima que la población en edad activa continuara aumentando hasta 2035 (o antes, si se acentúa el proceso de migración de la población joven), cuando alcanzara su punto culminante como porcentaje de la población total, y luego comenzara a declinar – porque el decrecimiento de la población infantil habrá cesado de alimentar sus tasas de crecimiento y porque las diferentes cohortes de esta población irán alcanzando por oleadas la edad de retiro -.

Paralelamente, se continuara incrementando con rapidez la población de adultos mayores. Para el año 2050 la población mayor de 60 años representara aproximadamente un 20% de la población – un porcentaje similar al que, en promedio, representa actualmente en los países desarrollados.

Es importante anotar que este proceso de envejecimiento, que en los países europeos tuvo una duración de aproximadamente un siglo, en el caso de América Latina está teniendo una duración de solo unos 30 años, es decir se está produciendo a un ritmo tres veces más rápido.

Este proceso de envejecimiento de la población se está produciendo en todo el mundo. Es un proceso irreversible y las poblaciones jóvenes — tan comunes hasta ahora — se irán haciendo escasas durante el siglo XXI. En las regiones desarrolladas del planeta, más de una quinta parte de la población ya tiene 60 años o más, y para 2050 cerca de un tercio de la población de los países desarrollados se encontrará en ese grupo de edad.

Cuál es la perspectiva futura del país, de conformidad con estas tendencias? En resumen, la perspectiva es que dentro de 2 y media o 3 décadas, la fase del bono demográfico estará concluyendo, y entraremos a una nueva fase de la transición demográfica, en la que se comenzara a reducirse de manera progresiva el peso de la población en edad de incorporarse productivamente al mercado de trabajo, mientras que va a comenzar a crecer de manera sostenida el porcentaje de personas que alcanza la edad de retiro. La población menor de 15 continuara su proceso de marcada declinación.

Para entonces, tendríamos un porcentaje creciente de personas mayores que alcanzaron una edad de retiro sin ningún tipo de ahorro, que deberán ser sostenidas y atendidas en sus necesidades de cuidado de salud, y un porcentaje decreciente de la población en edad de trabajar, de manera que habrá cada vez más adultos mayores dependientes por cada persona capaz de trabajar.

Desde el punto de vista socio-económico, en esa fase lo que interesa es la proporción de las personas que se incorporan a la fuerza de trabajo sobre la población en edad de retiro, porque directa o indirectamente son las personas que constituyen la fuerza de trabajo las que deberán sostener, directa o indirectamente, a las personas que alcanzan la edad de retiro.

Como resultado del hecho de que el número de adultos mayores crecerá más rápido que la Población Económicamente Activa, habrá cada vez menos personas económicamente activas - que son las que deberán sustentar a los adultos mayores - por cada adulto mayor.

FUENTE: En base a CELADE

Al mismo tiempo, la población en edad de trabajar que se incorpore a la fuerza de trabajo, en ausencia de modificaciones en el actual modelo de crecimiento, con toda probabilidad van seguir laborando, en un elevado porcentaje, en empleos precarios e informales, que los mantendrán bajo el umbral de la pobreza.

En este caso, el “bono demográfico” se habrá agotado, es decir ya el porcentaje de personas en edad activa no seguirá creciendo en comparación a las personas dependientes, sino que el proceso comenzará a funcionar de manera contraria: el número de dependientes (principalmente las personas mayores) crecerán cada vez más respecto del número de personas en edad activa.

Esto provocaría una disminución progresiva de los ingresos laborales por persona dependiente, o lo que es lo mismo una disminución del ingreso per cápita de los hogares, debido al aumento de la relación de dependencia, y el período de “bono demográfico” daría paso a un período de acentuada “desventaja demográfica”.

En la medida en que las personas mayores no hayan ahorrado para cubrir sus necesidades durante la vejez, esto supone que aquellos que todavía estén en edad de trabajar – que serán cada vez menos en relación al número creciente de adultos mayores - tendrán que apoyar la sobrevivencia y la atención en salud de la población mayor de 60 años, ya sea a través de cuidados individuales para sus propios padres o de manera colectiva, a través del pago de mayores impuestos o contribuciones para asegurar, de alguna manera el sustento y la atención en salud de la creciente población en edad de retiro.

En el caso de Nicaragua, si no se modifican las tendencias prevalecientes, las personas en edad de retiro dependerán, en su gran mayoría, de transferencias de terceros, más que de su propio ahorro para la vejez. Esto es así, primero, porque sólo el 20% de la fuerza de trabajo nicaragüense está afiliada al Seguro Social, de tal manera que el 80% de las personas que integran la fuerza laboral cuando llegan a edad de retiro lo hacen sin ningún ahorro. Estas personas mayores dependerán, para sobrevivir, de la asistencia de sus familiares, o del Estado.

Dado que la población infantil será un porcentaje cada vez más pequeño de la población total, ya no existirán tantos niños y adolescentes en los cuales invertir para que nos puedan sacar en un futuro de la pobreza. El momento de invertir en los niños y adolescentes y efectuar los cambios y transformaciones que hagan posible cambiar las perspectivas del futuro es ahora, porque, para ese momento futuro que hemos descrito, ya será demasiado tarde. Las perspectivas de futuro del país están siendo comprometidas desde ahora.

Al arribar el momento en que inicie con toda su fuerza el proceso de envejecimiento de la población, ya no habrá retroceso. Nicaragua tiene, por lo tanto, una ventana de oportunidad de entre tres o cuatro décadas, cuando mucho, para poder hacer las inversiones y las transformaciones que se requieran para aprovechar al máximo que sea posible el bono demográfico.

El desafío que se enfrenta no se da en un vacío. Es preciso buscar respuestas que concilien tres grandes transformaciones de las que la política pública debe hacerse cargo: aquellas que responden a inercias demográficas, como el envejecimiento de la población y la baja de la natalidad; aquellas que dependen del desempeño de los agentes económicos y de políticas de coordinación y habilitación, como la promoción de cambios en el estilo de crecimiento y las mejoras en la productividad, y aquellas de economía política que se refieren al papel y tamaño del Estado.

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[1] /El crecimiento de la economía, medido por el crecimiento del producto interno bruto, resulta del incremento en el número de trabajadores ocupados, más el incremento de la productividad del trabajo.

Adolfo Acevedo: HACIA UN SISTEMA TRIBUTARIO CON MAYOR JUSTICIA Y EQUIDAD

SINTESIS DE LA PROPUESTA ¨HACIA UN SISTEMA TRIBUTARIO CON MAYOR JUSTICIA Y EQUIDAD¨.

Adolfo José Acevedo Vogl

Porque es necesario transformar el sistema tributario?

Nicaragua, y en general los países de América Latina, adolecen de una elevada desigualdad en la distribución del ingreso, la riqueza y las oportunidades. Esto a su vez se refleja en el hecho de que grandes segmentos de la población carece de acceso al capital humano y otros recursos y medios fundamentales para poder insertarse a la vida económica y social en condiciones que le permitan aspirar a una vida digna y desplegar lo más plenamente posible sus potencialidades.

El problema que surge a primera vista es el de la suficiencia de recursos. Esta constatación está relacionada con el principio de la suficiencia del sistema tributario. En síntesis, para que el Estado pueda desempeñar adecuadamente un papel redistributivo y de promotor de un desarrollo equitativo y sostenible necesita que el sistema tributario genere un volumen adecuado de recursos.

Así, la presión o carga tributaria, es decir, el monto que representa la recaudación impositiva como fracción del PIB, es un índice que permite ilustrar comparativamente la capacidad del Estado de sustentar una mayor inversión pública social.

Como se ha indicado en numerosos trabajos, el nivel que alcanza la inversión social en nuestros países se encuentra fuertemente limitado por una recaudación tributaria como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) que resulta ser muy baja, en términos comparativos internacionales. La recaudación tributaria resulta totalmente insuficiente para atender las necesidades. de desarrollo de los mismos ni para encarar mínimas políticas de distribución del ingreso.

La necesidad de una transformación del sistema tributario obedece por tanto, en primer lugar, al hecho que se requiere un volumen mucho mayor de recursos para implementar políticas públicas que promuevan el desarrollo con equidad demandado por los ciudadanos.

Por otra parte, para que el Estado cuente con el financiamiento necesario para sostener niveles adecuados de inversión en capital humano, infraestructura básica y protección social, y para que se logren los efectos distributivos esperados, es fundamental que la estructura de financiamiento de este gasto descanse con mayor fortaleza relativa sobre los estratos de mayores ingresos de la sociedad, en lugar de que lo haga sobre los estratos medios y bajos.

Es en este punto donde el diseño y la estructura del sistema tributario merecen especial atención como elementos de resguardo de la equidad, lo que es factible mediante el fortalecimiento de tributos cuya carga sea afrontada por los que más tienen, como los impuestos a la renta personal y al patrimonio.

De hecho, la insuficiencia comparativa de la carga tributaria de la región latinoamericana, y de Nicaragua, no se explica por las limitaciones en el nivel de recaudación que alcanzan todos los impuestos por igual. En realidad esta insuficiencia se encuentra concentrada, en lo fundamental, en el impuesto sobre la renta personal.

Pero el problema con el Impuesto sobre la Renta (IR) no estriba en aumentar las tasas. Las tasas del IR en Nicaragua y América Latina no están muy lejos de las de la OCDE, como se muestra en este trabajo. Pero en la OCDE redujeron o eliminaron exenciones, deducciones y exoneraciones, es decir, de manera que las tasas similares gravan porcentajes de la base gravable (la renta) mucho mayores.

Por el contrario, en comparación a otras regiones del mundo, nuestros países tienen una dependencia muy fuerte de la recaudación de los impuestos indirectos. El elevado peso que tienen estos impuestos en la recaudación tributaria de los países de la región, determina la prevalencia de sistemas tributarios predominantemente regresivos, es decir que la presión tributaria recae con más fuerza relativa sobre los segmentos de menores ingresos de la población.

Parece evidente que cuando la carga tributaria relativa recae con especial fuerza sobre la mayoría de la población de menores ingresos, mientras que la carga relativa de los segmentos de mayores ingresos es mínima, el resultado necesario será una recaudación exigua.

En estas condiciones, la manera fundamental de expandir la base de recursos disponibles para aumentar la inversión pública social hasta los niveles requeridos, será efectuando reformas en el sistema tributario orientadas a lograr la progresividad del mismo

En el caso de Nicaragua, la transformación del sistema tributario resulta una necesidad cada vez más imperiosa. Por una parte las necesidades de inversión pública social son apreciables. Por ejemplo, Sánchez y  Vos (2009) estiman que se requeriría un aumento de la recaudación de alrededor del 4% del PIB para que el país pueda aspirar a alcanzar el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio solo en el campo de la educación. Por otra parte, los lapsos de tiempo disponibles están cada vez más acotados.

En síntesis, el país se caracteriza por un Sector Publico que moviliza recursos tributarios muy escasos y de manera altamente inequitativa, y en consecuencia, tiene poca capacidad para invertir en infraestructura básica y capital humano, elementos que constituyen prerrequisitos y elementos fundamentales del proceso de desarrollo.

Por otra parte, la cooperación externa muestra una tendencia marcadamente declinante, como proporción del PIB. De manera que, si se desea incrementar de manera significativa el Gasto Público Social como porcentaje del PIB, la principal opción disponible reside en promover una transformación a fondo del sistema tributario que haga posible incrementar la recaudación fiscal como porcentaje del PIB, de manera más equitativa, y con mayor suficiencia.

Todo esto determina la necesidad de una transformación comprehensiva y profunda del sistema tributario.

Las debilidades centrales del actual sistema tributario

La actual estructura de la recaudación tributaria nicaragüense está cada vez más centrada en lo que Barreix y Roca (2007) han denominado los dos ¨pilares¨ principales de los sistemas tributarios contemporáneos, el Impuesto al Valor Agregado y el Impuesto sobre la Renta, y en dos ¨impuestos complementarios¨ – el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y los aranceles a la importación.

FUENTE: EN BASE A MHCP

Cualquier propuesta de transformación del sistema tributario debe partir del análisis de las debilidades básicas que pueden detectarse en el diseño y la aplicación de estos dos grandes pilares de nuestro sistema tributario, el Impuesto sobre la Renta (IR) y el Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) con el propósito de determinar las posibles modificaciones en su diseño que podrían contribuir a hacer nuestro sistema tributario más eficiente y equitativo.

Los otros dos impuestos ¨complementarios¨, el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y los aranceles aduaneros, por su propia naturaleza y características, desempeñaran un papel cada vez menor en el sistema tributario.

En general, el impuesto sobre la renta personal tiene una estructura cedular (por oposición a global). Esto significa que los diferentes tipos de está sujetos a un régimen fiscal diferente, con distintas tasas y tratamientos. En particular, mientras las rentas salariales están sujetas a una escala de tasas progresivas, las rentas o rendimientos del capital (dividendos, intereses y rentas financieras, regalías e alquileres) son acreedoras de un tratamiento preferencial.

De esta manera, la carga tributaria relativa del impuesto sobre la renta personal recae con mayor fuerza en los trabajadores asalariados del sector formal. Este tratamiento discriminatorio en contra de las rentas salariales violenta la equidad vertical y horizontal y debilita la capacidad recaudatoria y redistributiva del impuesto.

Al mismo tiempo, la renta se define sobre una base territorial, de manera tal que los ingresos de los residentes generados fuera de las fronteras nacionales no pagan impuestos, de manera que no son gravados por la totalidad de su renta. Aunque los ingresos internacionales son difíciles de rastrear, aplicar el principio de renta mundial resulta cada vez más relevante en la medida en que podría cerrar vías actuales de evasión y permitir mayores instrumentos de control a las autoridades tributarias.

Por su parte, el impuesto sobre la renta de las sociedades también presenta una serie de exenciones discrecionales para sectores favorecidos o protegidos, como la agricultura, el turismo y las empresas instaladas en zonas francas. Estos regímenes representan una gran pérdida de ingresos fiscales y facilitan todo tipo de operaciones de evasión y elusión por parte de empresas relacionadas, integrantes de un mismo grupo económico. Como resultado de las generosas exenciones y exoneraciones, las deducciones permitidas y los elevados niveles de evasión, la tasa efectiva de ambos impuestos (impuesto sobre la renta personal y corporativa) es significativamente inferior a la tasa teórica o legal.

En cuanto a la modernización en el diseño del IR sobre las empresas, de manera general la legislación no ha incorporado normas que estén acordes con la apertura financiera y comercial operada durante la década pasada.

Así, se observa la ausencia de principios en materia de precios de transferencia entre empresas relacionadas, criterios para la deducción de intereses pagados o “capitalización débil”, transferencia de utilidades desde y hacia paraísos fiscales, y otros mecanismos comúnmente utilizados por las empresas transnacionales (y por empresas relacionadas que forman parte de grupos empresariales domésticos) para reducir su carga tributaria trasladando sus utilidades de un país a otro.

En cuanto al Impuesto al Valor Agregado (IVA), las excesivas exenciones (un listado extenso de bienes y servicios están exentos del IVA) y la prevalencia de regímenes generosos que extienden el tratamiento de tasa cero no solo a los exportadores directos sino también a sus proveedores han provocado una fuerte erosión de bases impositivas, distorsiones económicas, inequidades y complicaciones administrativas.

Como ocurre para el impuesto sobre la renta, aparte de las excepciones universales (objetivas) aplicables a todos, también hay exenciones particulares para categorías especiales de agentes (exenciones subjetivas), lo cual generalmente incluye a los mismos sectores que están exentos del impuesto sobre la renta.

Las propuestas o recomendaciones principales para transformar el sistema tributario:

Algunas propuestas o recomendaciones para promover una reforma significativa y comprehensiva del sistema tributario serian:

LA REFORMA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA:

La reforma a la imposición sobre la renta se estructuraría en torno a tres grandes figuras: i) el impuesto sobre la renta de las personas físicas o naturales, que gravaría a las personas físicas residentes en Nicaragua; ii) el impuesto sobre la renta de las personas jurídicas, que gravaría a las sociedades y demás personas jurídicas residentes en Nicaragua; y iii) el impuesto sobre la renta de los no residentes, que gravaría la renta de fuente nicaragüense obtenida por personas físicas y jurídicas no residentes en Nicaragua.

La propuesta de reforma del IR se estructura en torno a dos grandes líneas maestras:

Primera, el tránsito hacia una forma de imposición sobre la renta de carácter global, en sustitución del actual sistema cedular.

El sistema global o sintético de imposición sobre la renta, el cual define como base gravable del impuesto la totalidad de las rentas netas de cada uno de los contribuyentes, con independencia de las fuentes de las mismas, es aquella que permite determinar la real capacidad económica de las personas, y por tanto, su verdadera capacidad contributiva.

Al gravar a los contribuyentes con una escala progresiva de tasas marginales, según su mayor o menor capacidad contributiva, cumple con el principio de equidad vertical. Al mismo tiempo, al gravar a aquellos contribuyentes con la misma cuantía de renta global a la misma tasa marginal, según el tramo que ocupen en la escala progresiva, satisface el criterio de equidad horizontal.

Sin embargo, a pesar de que la legislación nicaragüense define la renta de manera que permite determinar la verdadera capacidad económica total de todos los contribuyentes, de hecho, dado que debido a los bajos salarios prevalecientes en el país más del 80% de los asalariados del sector formal de la economía quedan fuera del alcance del gravamen, por encontrarse bajo el mínimo exento, el sistema de imposición progresiva sobre la renta ha quedado circunscrito, casi exclusivamente, a los técnicos y profesionales asalariados, es decir a las capas medias.

Por el contrario, los estratos sociales que conforman el segmento de mayores ingresos de la población, entre cuyas fuentes de ingreso suelen tener un alto peso relativo las rentas del capital – particularmente dividendos y rentas financieras -, han sido liberados del sistema de imposición progresiva sobre la renta, porque este tipo de rentas ha quedado sujeto a un sistema de imposición separado y preferencial, de carácter cedular, y sometido a retención definitiva con una tasa uniforme de apenas un 10%.

Este sistema de imposición cedular sobre las rentas pasivas del capital no solo significa romper con los principios básicos de equidad horizontal y vertical, sino que rinde montos de recaudación muy inferiores a los que se obtendrían bajo un sistema global.

De acuerdo con esta propuesta, para establecer la base gravable del impuesto

i) se sumarian en una sola base imponible todas las rentas de los contribuyentes sin distingo de su origen (rendimientos del trabajo, rendimientos del capital, otras fuentes), y con independencia del país de origen de dichas rentas, aplicando el criterio de renta mundial;

ii) a la suma total de la renta obtenida de esta manera se le aplicarían las deducciones de ley (mínimo exento, aporte al INSS, otras) para obtener la renta neta gravable y

iii) a esta base imponible neta se le aplicaría una única escala progresiva con tasas marginales entre el 10% al 30% para obtener la cuota líquida del impuesto.

iv) a la cuota líquida del impuesto se le aplican deducciones por doble imposición internacional y retenciones a cuenta o anticipos.

La reforma apunta por incluir al conjunto de las rentas del contribuyente residente en una sola base, deducir un mínimo exento y el aporte al INSS, y luego aplicarles, a nivel de las personas físicas, una escala progresiva (10%-30%). Ésta es la forma técnica de alcanzar la progresividad.

Segunda, la transición hacia una forma de imposición sobre la renta total del contribuyente residente, independientemente del lugar donde genere u obtenga dicha renta, aplicando el principio de renta mundial, a diferencia del actual modelo, basado en el principio territorial.

El criterio de residencia, o de renta mundial significa que los residentes tributan sobre la totalidad de su renta, sea que esta se obtenga por operaciones dentro del territorio, o en el exterior, es decir, que este criterio permite gravar la verdadera capacidad económica total de los contribuyentes.

La introducción del principio de la residencia o de renta mundial en los impuestos sobre la renta ha ido estrechamente vinculada con la adopción del principio de capacidad económica como criterio básico de justicia tributaria material. Si se considera que las personas deben pagar impuestos de acuerdo con su capacidad económica global, de modo que los de mayor capacidad económica paguen más por solidaridad con los de menor capacidad económica, habrá que decir que el criterio de residencia es el correcto.

Para poder reflejar la verdadera capacidad económica de los contribuyentes, esta debe reflejar no solo la renta de las personas residentes derivada de operaciones efectuadas dentro del país, sino también la derivada de operaciones efectuadas por estas en el exterior.

Bajo el actual esquema, basado en el principio territorial, a las personas residentes de mayor capacidad económica les basta con colocar sus fuentes de renta en el extranjero para justificar su no tributación en Nicaragua. Sin este criterio, el contribuyente de alta capacidad económica que quiera ubicar sus fuentes de riqueza fuera del país para no tributar lo puede hacer con apoyo de la Ley.

Quien no pueda ubicar sus fuentes fuera, como los trabajadores, serían los que pagan el impuesto. Basta además con que un gran empresario venda las acciones de sus empresas en el exterior, obteniendo ganancias de capital, para que no tenga que tributar por esta operación en Nicaragua, porque se efectuó fuera del territorio.

Por lo demás, debido a la aplicación del principio territorial o de fuente aplicado por el país, los estratos de mayores ingresos pueden colocar sus recursos en Estados Unidos, en donde son catalogados como ¨extranjeros no residentes¨ y disfrutan un estatus libre de impuestos, y los rendimientos de esa riqueza tampoco pueden ser gravados en Nicaragua, reforzando la tendencia del impuesto a recaer exclusivamente sobre los trabajadores asalariados.

La deducción por doble imposición internacional permitirá deducir el impuesto pagado en la jurisdicción de origen de la renta, hasta el límite que iguale al impuesto aplicable en Nicaragua, lo cual por un lado permite evitar que la misma renta sea gravada dos veces, y por otro, permite lograr la neutralidad de la imposición respecto a la exportación de capital para los inversionistas extranjeros sujetos al principio de renta mundial, mientras que incentiva la inversión en el país para los inversionistas nacionales.

Por otra parte, para minimizar las objeciones a la denominada ¨doble tributación¨ interna, es decir referidas al hecho de que los beneficios empresariales son gravados primero en cabeza de la persona jurídica, y luego cuando son distribuidos como dividendos – a pesar de que la justificación de la consideración de la sociedad como una persona aparte de las personas de los socios está suficientemente bien establecida - podrían establecerse determinadas formas de integración entre ambos impuestos.

Con el propósito de incentivar el ahorro y la inversión empresarial, una opción sería podría establecerse un esquema de integración entre ambos similar al que existe en Chile, estableciendo una tasa marginal máxima más elevada en el caso del impuesto sobre la renta sobre las personas naturales, que la tasa prevaleciente para las personas jurídicas, de manera que si los dividendos se retienen, incrementando el ahorro empresarial, serian gravados a una tasa más reducida, y si se distribuyen como renta personal, serian gravados a una tasa más elevada.

Otra opción sería gravar en la renta personal de los accionistas sólo un determinado porcentaje de los dividendos que reciban, de manera tal que el impuesto total, societario y personal, no exceda de un determinado porcentaje. A manera de ejemplo: Austria y Alemania, solo incorporan el 50% de los dividendos recibidos, en la renta gravable personal del accionista.

Dicho lo anterior, debe aclararse que la denominada doble tributación existe prácticamente en todo el mundo, independientemente del régimen de imposición sobre la renta que se escoja. El siguiente grafico muestra las tasas globales imperantes sobre los dividendos en los países de la OCDE.

En el caso de la renta de no residentes, se emplearía el principio territorial o de fuente.

En este último caso, el tratamiento de las rentas de no residentes se correspondería con la tendencia internacional de utilizar el fundamento en el principio del beneficio para justificar la imposición en la fuente de los no residentes y el principio de capacidad contributiva el de la tributación en la residencia. Se trata de distribuir el poder tributario entre ambos principios, como subyace en el contexto de los Convenios para Evitar la Doble Imposición Internacional.

Debe aclararse que el criterio de renta mundial no afecta a la inversión extranjera directa que desarrolla actividades empresariales en Nicaragua, pues tales actividades son territoriales por definición.

En lo que respecta al impuesto sobre la renta de las personas jurídicas, el principal eje de transformación del mismo seria la ampliación de su base gravable, eliminando exenciones y exoneraciones, y limitando deducciones.

Nuestra propuesta, en este respecto, es retomar la propuesta de reforma tributaria gubernamental en el campo de las exenciones y exoneraciones, con las siguientes precisiones:

o La primera señal —fuerte y efectiva, que debe hacerse cumplir — respecto a los incentivos fiscales remanentes es aplicar efectivamente y con fuerza el gravamen sobre la distribución de dividendos realizada por las empresas que se mantienen exoneradas del IR. Estas nunca han estado eximidas de pagar el IR sobre los dividendos distribuidos ni antes ni ahora. El mensaje es claro: si el capital se mantiene dentro del círculo virtuoso inversión-reinversión, la exoneración se justifica; de lo contrario, cuando sale del círculo, y se distribuye como renta, debe ser gravado.

o El calendario de desgravación propuesto debe aplicarse de manera mucho más expedita, teniendo en consideración de que ya pasaron casi dos años desde que se formuló esta propuesta, y habrán pasado más de tres cuando exista posibilidad de implementarla de nuevo.

o Los beneficios pueden otorgarse hasta el límite de tiempo establecido que se determine sobre la tributación directa (renta) pero no se justifica incluir la indirecta (excepto la devolución del IVA a los exportadores). El límite para la existencia de beneficios para la imposición indirecta debe entrar en vigencia al mismo momento de entrar en vigencia la nueva reforma. Esto incluye las exoneraciones del impuesto municipal IBI.

o En el caso de las empresas de zonas francas, Nicaragua es de los pocos países en el mundo que podrá mantener este régimen hasta que su ingreso per cápita alcance los US$ 1,000 de 1999, en términos de paridad de poder adquisitivo. Este régimen podrá mantenerse hasta entonces. Con una sola excepción, tal y como lo propone MEDAL (2009): ¨aquellas empresas de las zonas francas, cuyas empresas matrices o sus accionistas, tributen bajo el sistema de renta mundial, sería oportuno que pagasen IR en Nicaragua. Como es sabido, el sistema de renta mundial implica que los impuestos que paguen en Nicaragua serían acreditados a los impuestos a pagar en el país sede de la empresa matriz o de los accionistas que perciban dividendos. Si no pagan IR en Nicaragua, resulta beneficiado el fisco de otro país y no la empresa de la zona franca o sus accionistas¨.

En el caso de la bolsa agropecuaria, coincidimos con el criterio de MEDAL en términos de que ¨no es justificable mantener un régimen especial según el canal de comercialización que se utilice. El argumento de la informalidad en el sector agropecuario es extensible a todos los sectores. Ello llevaría a la creación de bolsas comerciales, industriales, de servicios profesionales y de contratos laborales, lo que obviamente es absurdo. Lo que cabe es que la retención de la bolsa agropecuaria se conserve con las actuales tasas reducidas, pero que no tenga carácter de retención definitiva. Con ello el sector agropecuario se incorporaría en el sistema general del IR aplicable a las actividades económicas y a la renta del trabajo¨…¨La retención definitiva en la bolsa en realidad está diseñada para favorecer a grandes productores, los que por equidad deberán de quedar incorporados al sistema general del IR. Los medianos productores agropecuarios serian favorecidos por el establecimiento de tasas bajas de IR para las pequeñas unidades económicas, lo que facilitaría su incorporación a un sistema formal de IR¨.

El tratamiento especial a la bolsa agropecuaria tiene menos razón de ser en las actuales circunstancias, en las cuales, menos que nunca se justifica la escasa contribución del mismo a la recaudación, en particular en el caso de las grandes empresas y los rubros que están siendo altamente beneficiados por la bonanza de los precios internacionales.

Otra reforma importante de este impuesto apuntaría a limitar la deducción por concepto de intereses pagados por las empresas a un 50%

La deducción total de los intereses pagados por las empresas, y el gravamen en cabeza de empresa de las utilidades, características del diseño de la imposición a la renta presentes en la mayoría de los países de América Latina, determinan un sesgo a favor de los proyectos de inversión financiados con deuda.

Es decir, el costo de financiar un proyecto con fondos propios es superior al de hacerlo con endeudamiento. En efecto, en vez de financiar su inversión con recursos propios, cuyo rendimiento será gravado a una tasa del 30%, la empresa prefiere recurrir a endeudarse con un banco, ya que puede deducir del pago del IR los intereses pagados al banco.

Por esta razón, se considera adecuado limitar a un 50% de deducción sobre los intereses nominales que las empresas deben pagar.

También se estima conveniente Introducir normas sobre precios de transferencia y capitalización débil (thin capitalization) para operaciones entre partes relacionadas (externas e internas), y regulación de transacciones con paraísos fiscales.

Se considera que las disposiciones en este sentido contenidas en la propuesta de Ley de Concertación Tributaria proporcionan una base adecuada para la iniciar la discusión a fondo de estos temas. En el plano interno, se buscara reducir al mínimo las oportunidades de arbitraje que representa la existencia de regímenes de exenciones y exoneraciones para la realización de operaciones entre partes relacionadas dirigidas a evadir o minimizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias.

LA REFORMA AL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO:

En el caso de la reforma al Impuesto al Valor Agregado, esta debe comenzar por la revisión de las exenciones del IVA. La discusión sobre la reforma del IVA está centrada, de manera indiscutible, sobre el sistema de exenciones y especialmente aquellas que afectan a la canasta básica. En los 53 productos de esta canasta, existen productos que tienen una elevada ponderación en el consumo de la población de menores ingresos, y otros que tienen una mayor ponderación en el consumo de estratos de mayores ingresos. Al mismo tiempo, existen numerosos productos que gozan de exoneración, lo mismo que los insumos y bienes intermedios necesarios para su producción, lo cual equivale al régimen de tasa cero.

Las exenciones sobre estos productos representen el mayor costo fiscal, cuando se evalúa el sacrificio fiscal que representa el conjunto de exenciones y exoneraciones. Ya hemos visto que según Cardoza Izaguirre (2010) ha estimado que la recaudación que hubiese sido posible obtener en 2010 si se hubiesen derogado las disposiciones legales que dan origen al Gasto Tributario del IVA, hubiese ascendido a C$ 6,204.1 Millones, equivalente a alrededor del 4.5% del PIB. Esto equivale al 73% de la recaudación total del IR en 2010, y al 60% de la recaudación actual del propio IVA.

Al mismo tiempo, los microdatos de las Encuestas de Hogares muestran que los estratos de mayores ingresos concentran porcentajes elevadísimos del consumo total, de manera que las exenciones del IVA - las cuales equivalen a montos de recursos dejados de recaudar de una cuantía impresionante -, en términos relativos terminan beneficiando en una gran medida a los sectores de mayores ingresos, más que a los estratos de menores ingreso, cuyo consumo representa un porcentaje mucho menor del consumo global.

Por otra parte, los datos de las Encuestas de Hogares demuestran que el consumo de los hogares de menores ingresos está concentrado en menos de una docena de bienes, de manera que eximir un listado tan extenso de bienes no beneficia, necesariamente, a estos hogares.

Del mismo modo, el hecho de que una parte apreciable de la comercialización de estos bienes se produce a través de canales informales - sin estar sometidos de todas formas a este gravamen -, y que una parte significativa de la población de menores ingresos utiliza este tipo de canales para abastecerse de los mismos, hace que la exención del IVA resulte, en este caso, redundante.

Los análisis sobre la incidencia económica del IVA no toman en consideración este hecho, es decir el que una parte importante de los estratos de menores ingresos de todas maneras no paga el IVA, sencillamente porque adquiere en buena medida estos productos a través de canales de comercialización informales, de manera que la regresividad de este gravamen puede estar siendo sobre-estimada.

Sin embargo, de cualquier manera, resulta indiscutible que el IVA es un impuesto regresivo, y la simple eliminación de las exenciones sobre los productos de la canasta básica representarían un empeoramiento de la distribución del ingreso que, si bien a nivel global no parecería significativa (es decir el GINI post-impuestos no empeoraría de manera apreciable), para los hogares de menores ingresos que resultasen alcanzados por este impuesto, esto representaría un impacto sensible.

Por eso, es preciso avanzar con extrema precaución al analizar este tema. El propósito de una transformación del sistema tributario no puede ser empeorar más una distribución del ingreso que ya es deplorable. Sin embargo, tampoco se puede cerrar los ojos a los hechos mencionados. Por lo tanto, proponemos discutir, con la debida seriedad, y con la requerida sensibilidad, diversas opciones para enfrentar este tema.

Entre las múltiples opciones a considerar al revisar estas exenciones, encontramos las siguientes:

o Mantener la exención sobre aquellos bienes que tengan la mayor ponderación en el consumo de los hogares de menores ingresos – entendiendo por estos a los tres primeros Quintiles.

o Extender los puestos de ENABAS a los barrios y comarcas en donde reside la población de menores ingresos, utilizando para distribuir los benes de la canasta básica a precios sin IVA.

o Expandir de manera importante el Programa de Alimentación Escolar, en cobertura, cuantía y calidad de la alimentación[1], de manera que además se incentive de manera importante la asistencia escolar.

o Ampliar de manera importante el acceso a los libros de texto escolares

o Ampliar de manera importante el acceso a medicamentos gratuitos en hospitales, centros de salud y puestos de salud.

o Asignar más recursos para el mantenimiento de los caminos rurales

o Analizar la posibilidad de llegar a avanzar hacia el denominado ¨IVA personalizado¨ propuesto por Barreix (2010).

El resultado óptimo esperado seria que la distribución del ingreso no solo no empeore, sino que mejore con la adopción de estas medidas.

Mantener las devoluciones como resultado de la aplicación de la tasa cero solo a los exportadores directos, y a los beneficiarios directos de las exoneraciones. Revisar los regímenes que permiten la devolución del IVA a todos aquellos que no sean exportadores directos, o beneficiarios directos de exoneraciones.

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[1] / De acuerdo al Ex Ministro de Educación Miguel de Castilla, el Ministerio de Educación (Mined) proporciona a casi un millón de niños una merienda rica en proteínas y carbohidratos, pero esta carece de vitaminas y minerales ya que no contiene frutas y vegetales. el Programa Integral de Nutrición Escolar (PINE) del Mined apenas ofrece al niño un promedio de 350 calorías al día, casi el 30 por ciento de lo que en realidad se necesita consumir al día. Según el Instituto de Nutrición para Centroamérica y Panamá (INCAP), un niño que ingresa al preescolar, cuya edad oscila entre los 3 y 6 años, necesita 1500 calorías y uno de primaria requiere 1750 calorías diarias a partir de los siete años. (vease http://www.laprensa.com.ni/2011/03/10/nacionales/54393).

Cornelio: Al fin del camino – tomando una ruta mejor (2003)

Lo que sigue son dos textos míos del 2003, de los cuales solo el segundo fue publicado por La Prensa.

Algunas observaciones entrometidas sobre la PPND (Propuesta del Plan Nacional de Desarrollo)

Salió a la distribución un documento voluminoso llamado Propuesta para un Plan Nacional de Desarrollo. Resultó un documento muy heterogéneo, compuesto de muchos papeles y papelitos de diferentes origines y para diferentes propósitos, como la famosa Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de Pobreza, que le sirve a la PPND como leche de Procrustes, o los diversos textos largos y cortos, que Ministerios, Proyectos y Proyectitos ya tenían en sus gavetas desde mucho antes y que al final en forma de “cortar y pegar” le fueron metido a la propuesta para supuestamente hacerla más concreta, completa y menos abstracta.

Por todos estos compromisos inevitables, me parece que se oscureció el mensaje clave de la propuesta: un camino no solo de una década o unas décadas ha llegado a su fin si no un proceso sostenido durante al menos 182 años, donde un paso más nos lleva al abismo del colapso como sociedad, como país hasta como territorio, un cataclismo comparable solamente con lo que pasó entre 1521 y 1552, de lo cual Nicaragua tardó 400 años para recuperarse a medias. Si será, será por el mismo concepto del desarrollo basado en colonización, expansión territorial, agricultura mal adaptada y combinada con explotación de mano de obra barata y mal calificada.

Con sus cifras frías y sus mapas bien coloradas, el primero capitulo de la PPND y el anexo exponen algo muy simple pero al vez difícil a asimilar: si intentamos a seguir por este camino por menos que una generación más, todo Nicaragua será como hoy la zona medio desértica entre León y Chinandega, despalada, envenenada y sin agua ni para los pájaros ni mucho menos trabajo para nadie, dicho de otra forma Nicaragua como país dejaría de existir por carecer de las mas elementales condiciones.

La perspectiva y su asimilación se puede ilustrar con una persona cayendo de un edifico de 100 pisos acercándose cada vez más rápido al impacto final pero contando: 10 pisos y todo va bien, 30 pisos y todo va bien, 80 pisos y todo va bien ... Es tan difícil a asimilar, dado que el hombre está acostumbrado a buscar sus modelos para el futuro en su única fuente supuestamente seguro, el pasado o al menos en lo aspirado como ideal en el pasado.

La PPND dice que 482 años han legado a su fin ineludible. Hay que tomar otro rumbo. De la misma forma descarta 182 años de lucha intestina como fatal y denuncia la paradoja que aunque sin leyes e instituciones el estado, la esfera pública, ha sido el motor del desarrollo del país. En esto no hay diferencia entre el empujón al café al finales de los 30 años e inicio de los liberales bajo Zelaya o el BND y el INFONAC como instrumentos en los tiempos de los Somoza o el Gobierno como dueño de los medios de financiamiento y planificación en la década sandinista, pues siempre se mantuvo el concepto de la expansión colonial territorial respaldado manu militari por el gobierno del turno. Bajo esta óptica el auge somocista del algodón como el auge sandinista del estado son las últimas convulsiones de la misma muerte, dejando detrás, no obstante lo ya moribundo del modelo, tierras y sociedades arrasadas.

La PPND nos reta. En lugar de continuar la colonización interna en base de la expansión de la agricultura con la subsiguiente dispersión de la población en el territorio nacional, la lógica de desarrollo dominante por 482 años, se propone frenar hasta invertir el proceso, concentrándose en centros poblacionales y tácitamente zonas del país, donde pueda haber condiciones de producción pos-agrícola competitivas. Es un cambio radical, de fondo y con consecuencias dramáticas, porque en perspectiva hace de las ciudades y no del campo el motor del desarrollo.

Vamos a enumerar rápidamente algunos otros conceptos mitológicos a descartarse según la PPND: (1) la supuesta mejor distribución de la población entre pacificó y mar Caribe, colonizando desde ambas riberas las zonas centrales se desnuda como el caso del máximo daño ecológico posible; si no me creen, echan un vistazo a las mapas en la PPND. (2) la supuesta desgracia de una migración acelerada del campo a la ciudad se revela como refugio argumentativo de un romanticismo intelectual con sesgo anti-industrial, que no quiere saber ni que los salarios peores en la maquila sobrepasan a creces los ingresos de un minifundista ni que en la mas horrible fabrica de la zona franca hay condiciones mas saludables que en una milpa de Bosawás; si no me creen, echan un vistazo a los datos de MITRAB y MINSA. (3) la supuesta lucha por el poder es un jueguito de inmaduros, iluso y con consecuencias insignificantes e intranscendentes comparándolo con institucionalidad y legalidad como condiciones sine-qua-non; si no me creen, echan un vistazo a los libros de la historia de Nicaragua. (4) no son los ciudadanos que se deben a la patria, si no es esta misma patria que se debe a los ciudadanos. Si no me creen, preguntase porqué el 70% de los jóvenes sueña con haber nacido en otra.

Más sin embargo –sepultada en la PPND la ruptura necesaria bajo centenares de hojas de papel con contenido interesante, bien documentado pero intrascendente- me temo que aún no hay las condiciones mentales para darse cuenta, a las alturas del décimo piso, de la urgencia de activar el paracaídas sea como ha lugar; si no se sigue discutiendo como primario cual cooperante –si a caso- nos podría financiar el mejor modelo en qué colores. Ojalá tal discusión termine antes de impactar en el sótano.

Lo primero del “Plan Nacional de Desarrollo”

Al leer en conjunto todo el texto de la Propuesta para un Plan Nacional de Desarrollo, se puede reconstruir su probable proceso de redacción: al inicio hubo muy probablemente dos textos, el primero reflejando las insostenibilidades del camino recorrido hasta el momento y como segundo el texto de la Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de Pobreza, ERCERP.

El segundo texto es la base acordado con FMI, Banco Mundial y Comunidad Cooperante para la iniciativa HIPC. Entonces la nueva propuesta tenía que presentarse como afinamiento de la ERCERP y conserva de la misma en gran medida la estructura global. El hipotético primer texto, con antecedentes hasta en textos para la reunión del Grupo Consultivo de Estocolmo después del Mitch, no obstante se diferencia de fondo de la ERCERP.

La ERCERP está impregnada por la convicción de la Comunidad Cooperante, en que para Nicaragua ya no hay oportunidad del desarrollo propio mas allá de la mitigación de la pobreza por medio de programas focalizadas y efectivas de asistencia social, opinión compartida por la mayoría de entes encargados de canalizar dicha asistencia, desde instituciones públicas hasta las ONG.

El hipotético primer texto habrá argumentado en contra de esta convicción, mostrando que bajo la dinámica prevaleciente hasta ahora ni siquiera a medio plazo un programa de asistencia social resultará sostenible en vista del desarrollo demográfico. Por tanto propone romper con esta dinámica. Es un rompimiento de fondo: en lugar de continuar la colonización interna en base de la expansión de la agricultura con la subsiguiente dispersión de la población en el territorio nacional, la lógica de desarrollo dominante por casi 500 años, se propone frenar hasta invertir el proceso, concentrándose en centros poblacionales y tácitamente zonas del país, donde pueda haber condiciones de producción pos-agrícola competitiva. Es un cambio radical, de fondo y con consecuencias dramáticas, porque en perspectiva hace de las ciudades y no del campo el motor del desarrollo.

Después de la adaptación del hipotético primer texto al lecho de Procrustes llamado ERCERP al parecer vino una tercera fase, en la cual se invitó a los diferentes sectores del gobierno a completar y complementar el texto. Entonces, quizás porque no hubo un texto guía disponible, o los autores de los textos complementarios no querían leerlo o lo leyeron pero no asimilaron lo profundo del cambio propuesto, cada sector hasta cada subsector del gobierno metió sus textos ya existentes, a veces con menores cambios a veces sin ni siquiera estos, desde de la descripción de proyectos ya en ejecución hasta justificaciones de una u otra política ya en marcha.

Como resultado tenemos hoy un texto muy heterogéneo, en partes repetitivo hasta contradictorio, puesto que al parecer no hubo tampoco un equipo único de redacción final, que hubiese tomado las aportaciones diversas netamente como material y procurado su integración dentro del concepto global. Esta diversidad facilita ahora que unos dicen, que la PPND no es más que la continuación de la misma política económica iniciada en los 90. Otros la ven como importación esquemática de conceptos, los clúster, desarrollados para otras partes del mundo o un programa dictado por el afán de atraer como ha lugar al capital extranjero.

En vista que cada uno encuentra su pedazo de texto en la PPND para criticarlo o apoyarlo, existe el peligro real que no se discute primero lo primero: el propuesto cambio radical en la filosofía del desarrollo sustituyendo dispersión y expansión territorial por la concentración e intensificación. De ejemplo no cabe la menor duda, que la pobreza actualmente se concentra en el campo, ni la PPND lo niega. Sin embargo llegar de tal hecho a que ésta pobreza rural pueda y deba superarse donde y como está, no es en nada obvio. Al mismo tiempo dudo, que ciudades y municipios ya estén preparados para asumir más migración desde el campo como oportunidad y no solamente como carga. Me parece entonces más apremiante, que pospongamos el debate de los detalles de la PPND hasta que haya consenso en el punto central y claridad sobre las consecuencias del cambio propuesto o sobre las consecuencias de no hacerlo.

El texto referido: http://tiny.cc/u85fa